《中華人民共和國招標投標法》自2000年1月1日起正式施行，“最低價中標”的評標原則，作為本法的核心，在招標投標中做出了明確的規(guī)定：投標應當“能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外”（見《招標投標法》第四十一條第二款）。“最低價中標”這一政府管理部門一向不提倡甚至禁止的評標方式終于在法律上明確了它的地位，對招投標管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。
一、實施背景
在成熟的市場經(jīng)濟體制下，“最低價中標”作為一種國際上通行的評標方式，無論在國外的政府采購還是工程建設招標中均得到廣泛的運用，成為一種國際慣例。在我國，由于長期實行計劃經(jīng)濟體制，具有強烈行政色彩的“預算定額”在工程建設領域一直起著舉足輕重的作用。然而，現(xiàn)行行政型的定額預算控制下的建筑產(chǎn)品定價既不反映價值，也不反映供求關(guān)系，使價格的調(diào)節(jié)供求職能，市場信號傳遞職能，價格核算職能都弱化或消失了。因此，現(xiàn)行建筑產(chǎn)品價格究竟是高還是低，爭論了許多年亦未解決問題。從某些方面看似乎低了，人工定額預算定價只有22元，現(xiàn)行市場價每工已達3O元以上；從另一方面看，似乎又高得太多，在魯布革水電站引水工程國際招標中，日本大成建設公司能夠以低于標底43％的報價中標，并且完成項目后還有贏利，令許多人感到不可思議。所以，在市場經(jīng)濟條件下，價格的競爭應是十分充分、嚴峻的，必須使行政型定價向市場形成型價格方向轉(zhuǎn)變，使價格隨行就市，通過價格競爭使建設方獲得較好的經(jīng)濟效益，同時促使施工企業(yè)的全面進步。政府只是利用經(jīng)濟辦法進行宏觀調(diào)控，將國內(nèi)市場的勞動生產(chǎn)水平、供求關(guān)系、產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)進步、經(jīng)濟效益等作為價格形成的綜合參數(shù)進行調(diào)控。
目前，隨著改革開放的不斷深入，計劃經(jīng)濟體制漸趨消亡，社會主義市場經(jīng)濟體制不斷建立和完善，政府對建設工程的定價也逐步從預算定額決定形式向“控制量、指導價、競爭費”方向轉(zhuǎn)變，競爭在建筑工程承發(fā)包交易中起著越來越重要的作用，并且越來越激烈與殘酷，這就為“最低價中標”的實施奠定了良好的基礎，實施“最低價中標”的時機已經(jīng)成熟。
二、實施情況
本著積極穩(wěn)妥、循序漸進的原則，我們在建設單位的理解與配合下，在各種類型的工程招投標工作中，積極推進“最低價中標”的評標方式，在不斷地探索與嘗試中，取得了許多寶貴的經(jīng)驗。
其主要做法：
建設工程招標項目不再強制設立標底，由市場決定工程造價，改變過去依據(jù)預算定額進行定價，為由投標單位按照自身技術(shù)管理水平自行定價、自主報價。在公開、公正、公平的市場競爭條件下，工程經(jīng)濟標由經(jīng)濟類專家評審，建設單位從建設工程評委專家?guī)熘须S機抽取專家評標，最終科學合理地確定工程不低于成本的最低報價。
為保證“最低價中標”的順利實施，本市招標辦在各個方面都采取了有力的措施。首先迅速建立起經(jīng)濟類專家評委庫，從造價咨詢部門、大專院校、國有大中型施工企業(yè)等單位聘請了數(shù)十位高級經(jīng)濟師、高級審計師、注冊造價師等專家作為評委，他們政治思想過硬、業(yè)務精通，為評標工作打下了堅實的基礎；其次，為防止發(fā)生因施工圖紙深度不夠、交代不清而引起的報價誤算、漏項等不反映真實報價的情況，所有工程一律采用實物工程量清單招標的方式，統(tǒng)一標準、便于評審；第三，在招標文件中，明確要求投標單位詳細注明優(yōu)惠讓利或降低成本的理由及措施，不得對報價不明不白地“砍一刀”；第四，為防止投標單位哄抬報價、保障建設單位的利益，對于最低中標價仍然高于標底的，允許招標單位重新招標或?qū)ν稑藛挝灰来巫h標；第五，中標單位在與建設單位簽定合同前，須提供合同價5％一10％的銀行履約保函，且隨著中標價與標底相差幅度的增加，保函額度亦隨之加大。
三、存在問題及分析
一、招標管理部門必須加大宣傳力度，促進招投標雙方轉(zhuǎn)變思想觀念，理解和適應“最低價中標”這種先進、科學的評標方式。
正如所有的新事物必將經(jīng)過一個認識一了解一接受的過程一樣，“最低價中標”實施也并非一帆風順，也遇到了來自各方面的阻力，推行過程中，許多建設單位和幾乎所有的施工單位對“最低價中標”持有的抵觸情緒。建設單位是怕“便宜無好貨”，尤其是一些學校、醫(yī)院、企事業(yè)單位，由于工程管理人才缺乏造成施工管理力量薄弱，怕對施工單位低價中標后而偷工減料、粗制濫造等惡劣行為無法進行有力的監(jiān)督與制約。此外，作為政績的體現(xiàn)，建設單位負責人更重視質(zhì)量與工期，節(jié)省投資不被重視，而一旦因低價引起質(zhì)量、安全事故，則難以推脫責任；施工企業(yè)在招投標中長期受到政府管理部門的保護，已經(jīng)習慣“標底正5負7外廢標、評標標底價95％－98％中標”等限制競爭的評標方式，對“最低價中標”這種所為把他們“逼上絕路”的評標方式不能接受。另外，很多施工企業(yè)管理水平不高，平時疏于資料的積累，沒有建立內(nèi)部定額，因此無法準確了解企業(yè)的成本，投標報價變成無的放矢。
二、為充分發(fā)揮“最低價中標”評標方式的優(yōu)勢，使招投標達到令人滿意的效果，建筑市場中充分競爭條件的存在是非常關(guān)鍵和必要的。
招投標的本質(zhì)就是“競爭”，最低價中標中，只有投標單位足夠多，競爭足夠充分，才能顯現(xiàn)工程在市場中的真正價值，才能發(fā)揮最低價中標的優(yōu)勢。反之，競爭不充分，極易引起投標單位之間的聯(lián)合，從而哄抬報價，造成中標價居高不下，與預算價、標底價相差無幾甚至超出，“低價不低”，建設單位的利益受到損害。
三、目前實施“最低價中標”過程中存在的最主要問題、也是應重點研究并花大力氣解決的問題仍然是不計成本的低價惡性競爭現(xiàn)象。
《招標投標法》明確規(guī)定，中標價不得低于成本。此處所指的成本，是投標人自己的個別成本，而不是社會平均成本。如果投標人的價格低于自己的個別成本，則意味著投標人取得合同后，可能為了節(jié)省開支、避免虧損而想方設法偷工減料、粗制濫造，給招標人造成難以挽回的損失；如果投標人以排擠其他競爭對手為目的，待取得合同后以其他方式追求投資的增加，而以低于個別成本的價格投標，則構(gòu)成低價傾銷的不正當競爭行為，違反《價格法》和《反不正當競爭法》的有關(guān)規(guī)定。
究其原因，此種不計經(jīng)營得失、與市場經(jīng)濟格格不入的惡性競爭行為的產(chǎn)生，與目前建筑企業(yè)和建設體制改革滯后有很大關(guān)系。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，目前我國建筑業(yè)中完成企業(yè)改制的只有30％，遠遠落后于全國77％的國企改制率，這種狀況帶來的嚴重情況是：
首先，國有建筑企業(yè)與其他國有經(jīng)濟相比，承攬的社會職能較重，企業(yè)負責人在權(quán)衡低價攬活帶來的經(jīng)營風險和無活可干受到來自職工、職工家庭、上級部門等社會方方面面的壓力時，往往首選前者，“沒活干等死，有活于找死”，正是這部分施工企業(yè)無奈心態(tài)的真實寫照。
其次，目前大多數(shù)國有建筑企業(yè)還沒有建立真正的適應市場競爭的運行機制，也沒有建立完善的利益分配機制，加上對企業(yè)的考核依然沿用計劃經(jīng)濟時期重產(chǎn)值、輕效益的觀念，致使一些企業(yè)不計經(jīng)營風險自行壓價。
第三，行政改革的滯后還導致企業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，劣者不死，優(yōu)者難活，隊伍膨脹，致使市場環(huán)境惡化，不合理低價競爭則成為必然；
第四，企業(yè)在低價爭得項目后，如因為資金缺乏而停工，雖然可能受到合同的制約，但這類制約的操作難度也不小。因為目前建設項目投資的70％來自于政府，如果業(yè)主真想對此采取措施也往往會受到許多來自政府、行業(yè)等方面的壓力，因此，通常業(yè)主會采取變相追加投資的辦法，如設支高額安全質(zhì)量獎、工期進度獎等等，以使工程得以完成，這在無形中淡化了企業(yè)對“低價競標”的風險意識而盲目低價競標。
四、解決辦法及發(fā)展趨勢
《招標投標法》的頒布實施，為建筑市場承發(fā)包交易行為確定了發(fā)展趨勢，招投標法作為建筑大法，建筑市場各方主體都必然嚴格、自覺地遵守。目前建筑市場的現(xiàn)狀與招投標法的要求有差距，各方都必須按照招投標法的要求，為縮短這個差距做出努力。
一、政府部門必須改變現(xiàn)行的政企不分、政資不分的行政體制
目前，企業(yè)缺乏自主權(quán)，大而全、小而全的大鍋飯體制依然普遍存在，必須迅速按照社會主義市場經(jīng)濟的原則將政企分開，轉(zhuǎn)換政府職能，應積極引導建筑企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制實行規(guī)范的公司制改造，完善市場體系，健全法制，把企業(yè)推向市場，使其在競爭的海洋中學會生存，不斷增強企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的活力。
建設主管部門應會同地方財政部門共同采取措施，如企業(yè)和財政共同出資，有步驟地將企業(yè)辦社會的職能轉(zhuǎn)移給地方，逐步減輕企業(yè)辦社會的負擔。盡快完善醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障機制，保證優(yōu)勢企業(yè)輕裝上陣。
二、建設行政主管部門必須加大規(guī)范建設市場的力度，確保公開、有序的市場競爭環(huán)境
近些年，建筑工程交易有形市場在全國各地相繼建立，為建筑工程承發(fā)包交易做到透明、公開、杜絕腐敗提供了有力的保證。在此基礎上，還必須進一步加強有形市場的建設，強化管理功能，如應盡快完善市場準入機制、剔除差、亂、散的劣質(zhì)施工隊伍，引進強、硬、嚴的優(yōu)秀施工企業(yè)，凈化市場競爭環(huán)境，才能有效防止惡性競爭的發(fā)生，確保規(guī)范有序、公平、公正的建筑市場環(huán)境。
其次，應大力培育、發(fā)展社會中介機構(gòu)，如招投標代理機構(gòu)、工程造價咨詢公司等，以適應建筑市場新時期發(fā)展的需要。與分布于各行各業(yè)的建設單位不同，招投標代理、工程造價咨詢等公司專業(yè)從事工程造價工作，業(yè)務熟練、人才豐富，對建筑市場中材料、人工管理、政策法規(guī)等方面情況更為熟悉，有利于工程招投標質(zhì)量的提高。
第三、對于最低價中標順利實施來說，履約擔保制度是一項不可缺少的、強有力的保障。若由于低價引起質(zhì)量故事、工期延誤等問題，履約擔保可最大限度地挽回建設單位的損失?？墒悄壳暗穆募s擔保（銀行保函）因為手續(xù)的繁雜、法制的不健全，極少能發(fā)揮作用，對施工單位的威懾力、警示力也大大降低。因此應大力推進履約擔保制度的建立與完善，使履約擔保真正發(fā)揮它應有的作用。
三、面對建筑業(yè)的飛速發(fā)展，在加大規(guī)范市場力度的同時，加快建筑行業(yè)和建筑企業(yè)改革的步伐，是非常緊要和迫切的。
隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府對企業(yè)的保護措施將隨之不斷減少，地方保護、部門保護都將弱化和取消，所有企業(yè)都將基本上處于平等競爭地位，面臨殘酷的競爭局面，任何建筑企業(yè)稍有懈怠就很可能被淘汰出局。作為施工企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是適應社會主義市場經(jīng)濟條件的重要內(nèi)容，必須突出搞好管理體制改革，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)企業(yè)管理制度和機制創(chuàng)新。尤其是企業(yè)集團更要減少管理層次，強化管理，減員增效，降低成本，改善企業(yè)工藝和技術(shù)裝備水平，提高工人技術(shù)熟練程度，提高競爭能力。
其次，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，更大力實施資產(chǎn)重組和資本運營，盤活存量、用活增量、擴大變量，使企業(yè)資產(chǎn)發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，在市場經(jīng)濟的競爭中，始終保持優(yōu)勢地位。
第三，當務之急，施工企業(yè)要在國家定額指導下做好制定本企業(yè)報價定額的工作，做好企業(yè)個體成本的測定，以適應投標報價的需要，增強自身的市場競爭能力，知己知彼，才能百戰(zhàn)不殆。
總之，在鄧小平同志“建設有中國特色的社會主義”理論的指引下，經(jīng)濟體制改革將不斷深人，市場經(jīng)濟體制日趨完善，各項配套法規(guī)日益健全，“最低價中標”的評標方式，必將以其科學性、先進性和旺盛的生命力全面進入建設工程承發(fā)包交易領域，建筑市場各方主體必須為此做好充分準備。
[供稿：南京市招標辦]