城市軌道交通可持續發展思考王灝（發表于《宏觀經濟研究》2009年第3期） 隨著改革開放的不斷深入，我國社會、經濟全面發展，大型、特大型城市人口迅速增長，公共交通出行的需求迅猛增加。軌道交通作為城市基礎設施，具有高效、環保、準時、站點密集等特點，越來越得到社會各界認可，逐步成為城市公共交通的骨干。由于城市軌道交通投資規模大、覆蓋范圍寬、建設周期長、沉淀成本高，為了把握城市軌道交通可持續發展的方向，需要我們回顧過去，及時總結經驗，反思軌道交通發展過程中的經驗教訓，分析其內在本質規律，著眼于未來，確保城市軌道交通可持續發展。1 軌道交通發展歷程1.1世界地鐵發展歷程 目前，世界上共有40多個國家和地區共127座城市已經建有地鐵，地鐵線路總長度5500多公里，其中主要城市基本規模如下：紐約443公里，倫敦408公里，巴黎326公里，莫斯科280公里，東京286公里，漢城287公里，上海242公里，北京200公里。 1863年，全世界第一條地鐵線在英國倫敦建成通車。至1899年，美、英等五個國家七個城市開通地鐵。1900年到1924年，歐美又有九個城市新建地鐵線路。1925年到1949年間，由于受世界大戰的影響，世界各地地鐵建設速度明顯放緩。二次世界大戰以后，從1950年到1974年，歐洲，特別是亞洲、美洲，有30余座城市開通地鐵。從1975年到2000年，相繼又有30余座城市新建地鐵開通運營，其中亞洲城市20多個。1.2 中國地鐵發展歷程 截止到目前，我國有10個城市，770公里的軌道交通系統已經投入運營。目前北京、上海、天津、廣州、長春、大連、重慶、武漢、深圳、南京等十座城市開通了城市軌道交通線路。全國48個百萬人口以上的大城市已有超過30個城市開展了城市軌道交通前期工作，近期規劃建設線路55條，總長約1700公里，總投資超過6000億元。我國各大城市基于城市發展的要求已進入軌道交通大規模建設時期。1.3 北京地鐵發展歷程 北京是我國建設并開通第一條地鐵線路的城市。北京地鐵一號線工程（蘋果園－復興門）于1969年10月建成，1971年開始試運營。當時地鐵項目定位為“戰備為主，兼顧交通”。目前投入運營的線路有1號線、2號線、13號線、八通線、5號線、10號線一期、奧支線和機場線，運營總里程達200公里。近期在建和擬建項目4號線、6號線、7號線、8號線、9號線、10號線二期、14號線、15號線，大興線、亦莊線、房山線、昌平線、西郊線（L3）共13條線路，總長達361公里。根據“十一五”軌道交通規劃，到2015年北京市的地鐵通車總里程力爭達到561公里，位居全世界各大城市首位。2 軌道交通內在本質特征分析 深入挖掘軌道交通行業產品定位、經濟特征和經營特點，把握內在的基本規律，為軌道交通的可持續發展奠定科學的理論基礎和思想基礎。2.1 城市軌道交通的產品定位 公共產品和私人產品是經濟學的兩個重要概念。公共產品的主要特征有：一是效用上的不可分性；二是供給上的非排他性；三是消費上的“非競爭性”。而私人產品在以上幾個方面與公共產品正相反，其主要特征有：一是生產商容易向消費者收費，如果消費者不付費，則無法取得該產品；二是生產產品的邊際成本為正且高于平均成本。準公共產品則介于公共產品與私人產品之間，并更傾向于公共產品，其主要特征有：一是在某些情形下很難向消費者收費，但在另外一些情形下可以對部分消費者收費；二是生產產品的邊際成本低于平均成本，但大于零。 （1）軌道交通運輸在消費上具有一定程度的非競爭性；當乘客較少時，在供給上具有一定的非排他性，具有較強的公益性。 （2）軌道交通運輸是可分割的。每個消費者可以通過誰買票誰乘車的方式對城市軌道交通運輸產品進行消費，因此這種效用的可分性可以對地鐵提供的部分服務（客運）直接收費，具有私人產品的一些屬性。 （3）城市軌道交通對所有人提供相同數量和相同質量的服務，但當乘客越來越多的時候，會產生擁擠問題，乘客所得的消費利益將會下降，而且不能通過隨意提高票價的方式來排除大部分人對城市軌道交通運輸產品的消費，因此城市軌道交通具有一定的公益性。 因此，城市軌道交通是介于公共產品與私人產品之間的準公共產品。2.2 城市軌道交通的技術經濟特征 （1）具有極強的正外部效應。所謂外部效應是“某個經濟主體生產和消費物品及服務的行為不以市場為媒介而對其他的經濟主體產生的附加效應的現象”。從外部效應的經濟效率來看，又可分為正外部效應和負外部效應。軌道交通一個重要的技術經濟特征是它的正外部效應。地鐵建設能誘發沿線土地升值，促進沿線房地產、商業等行業加速發展，從這方面分析，地鐵能增加城市的社會經濟福利，帶來巨大的正外部效應。但無論是正效應還是負效應，只要有外部效應存在，都會使市場機制的作用出現扭曲，從而不能對資源進行有效地配置，要求政府進行干預。 （2）具有明顯的規模經濟特征。軌道交通最大的一個技術特征是網絡效應。一條線路只有在一個合理的網絡系統中才能發揮更大的作用，從而體現出明顯的規模經濟特征。首先在投入方面，由于網絡的存在，可以充分發揮網絡資源共享的優勢，減少系統成本。其次在產出方面，隨著規模網絡的形成，軌道交通能夠提供可達性更強的服務系統，提高了整體服務水平，增強了對乘客的吸引力，承擔的客流將明顯地上升，從而增加了客流收益。另外還可以充分發揮網絡分布的特點，開展連鎖化、品牌化、網絡化、專業化的經營性服務，主要以小型化、便利性為主，比如洗印照片、連鎖小藥店等等，充分發揮由于網絡的擴展而帶來的連鎖化的效應。 （3） 獨特的產品周期。地鐵項目一般可以分為三個階段：項目建設期、項目成長期和項目成熟期。在地鐵項目建設期，項目投資強度大，自身沒有收益，但對沿線的房地產、商貿行業的發展有明顯的促進作用。在項目成長期，即從項目投入運營到項目現金流收支平衡，此階段由于運營成本、財務成本較高，票款收入無法與全部成本支出平衡，項目自身無法維持運轉，仍然需要項目外部的現金流注入。此階段項目能夠有力地促進沿線區域建設發展。在項目成熟期，即從項目運營收支平衡到收回投資。此階段項目客流穩定，產生大量凈現金流入，項目產生收益。以上三個階段一般大約需要30年左右的時間。如北京地鐵一環線目前已運營30余年，經估算，扣除不合理成本因素、價格到位（取消月票、實行按里程計價，自動售檢票），應該可以在全成本核算下實現盈利。2.4 城市軌道交通經營特點 （1）具有時空局限性。軌道交通每天的營運時間是有限的，不可能像其他行業那樣，通過延長工作時間可以生產出更多的產品，以增加收入。而且地鐵只能在已經建好的有限的軌道上運行，“產品”不可能輸往外地，也不可能脫離軌道運行，票款收入限制在固定的線路上，運輸的能力有限。 （2）軌道交通權益具有放大性。軌道交通票款收入的增長主要受沿線居住條件、土地開發強度、路網變化、商業經濟成熟程度等外部因素影響。隨著社會發展，市民出行活動增加，路網規模擴大以及服務水平的提高，軌道交通將吸引更多的客流。從整體發展趨勢看，票款收入具有一定的增長空間。地鐵線路一般建設在城市人口密集，商業繁華的核心地段，地鐵的洞體使用年限長達百年，隨著時間的推移，地鐵資產的升值潛力巨大。因此，地鐵資產的權益隨著時間不斷放大，具有很強的保值增值能力。 （3）具有極強的現金流獲取能力。軌道交通項目雖然投資大、回收期長、前期收支暫時不平衡，但項目具有長期穩定、持續增長的票款收入，而且附著于軌道交通的商業機會也很多，在保證安全運營的前提下，可以通過連鎖商業、廣告、沿線物業、地下移動通訊及視頻業務、智能卡服務及地下空間開發等多種途徑增加地鐵項目的衍生收益。巨大的現金流使項目的盈利成為可能。 （4）軌道交通內的商業可以實現規模化經營。軌道交通網絡匯集了穩定、巨大的客流量，使地鐵沿線的商業開發具有放大性、網絡性，可以實現規模化、集約化經營。利用地鐵站點采取連鎖店、品牌店等現代營銷方式，有利于地下商業網絡隨著軌道交通網絡的成熟完善而發展壯大，并進而實現地下商業網絡向地上商業空間的覆蓋與延伸。3 我國城市軌道交通建設的反思 回顧歷史，總結軌道交通發展過程中存在的主要問題，我們可以深刻反思各種經驗和教訓，以保持清醒的頭腦，把握軌道交通可持續發展的方向。3.1政策方面 （1）回顧國內的軌道交通發展歷史，因為缺少科學的政企關系和補償機制而造成了很多問題。由于政企不分，政府在監管上往往越位、缺位、錯位，形成政府與企業間比較嚴重的高成本博弈關系：一是因為缺少標準，政府部門無法確定科學合理的補貼金額；二是因為政府部門不容易掌握企業實際經營管理情況，存在不合理地控制企業的經營成本和職工福利的現象，企業從而使用更高成本的隱性手段來進行補償，最終導致政府實際給予的補貼并沒有降低；三是由于企業實施名義上的低福利政策，造成優秀人才流失，無法提高企業經營管理水平。 （2）缺乏對城市軌道交通產品的深入研究和準確定位，政策創新、手段創新、模式創新不夠。軌道交通是準公共產品，同時具有公益性和可經營性。公益性部分應該由政府來負責提供，可經營性部分既可以由政府承擔，也可以經由政府建立科學的激勵考核機制，交給市場負責。過去對此一是缺少深入的定性研究，對軌道交通產品的定位不清晰；二是缺少對公益性部分和可經營部分的定量研究，不了解軌道交通產品內在的基本規律，導致多元化投資和融資，甚至科學的監管都十分困難，政策創新、手段創新和模式創新更是難以進行。 （3）缺少對軌道交通成本、票價、收益、客流等方面的科學研究。改革開放走過三十年，我們應該對軌道交通投資、建設、運營等方面的認識和實踐認真地進行反思。過去部分媒體和老百姓認為只要市長修馬路、建公園、蓋廣場，就是好市長！推動著政府把大量資金投到基本建設上，但是容易忽視醫療、就業、教育、公共交通等一系列社會公共福利保障機制的建設。我們對軌道交通拉動內需、帶動區域經濟發展缺少深入研究，對軌道交通產業規劃、客流預測、票價政策、成本核算、服務標準、潛在收益等多個方面的基礎研究還很薄弱，影響政府的科學決策和有效監管。2.2 規劃方面 （1）網絡：北京市軌道交通線網從1958年開始規劃，歷經多次調整，線網的不穩定性使建設用地缺乏可控性，工程實施難度大、工程費用高，而且容易產生網絡結構不合理或重要換乘節點存在缺陷，長期影響網絡的運行效率。城市軌道交通網絡是城市公共交通的骨干，是城市總體規劃的重要組成部分，必須超前規劃、嚴格控制、保持穩定。 （2）線路：北京地鐵13號線和八通線的客流表明，城市軌道交通的建設必須與城市用地規劃緊密結合，互相促進，線路的選擇必須源于客流需求，否則可能造成一方面供給短缺，而另一方面資源的利用率較低。 （3）站點：在站點的設置方面，西直門和東直門兩個節點給我們以深刻的教訓，影響可能長達百年。一個站點尤其是終端站的設置，除了客流總量需求外，還需要合理地組織客流疏散，解決客流換乘和交通接駁問題。如果交通系統資源缺乏統籌，無法形成軌道交通、常規交通等有層次的交通系統，只能產生放任競爭性的局面，而無法形成互相補充的立體交通格局。3.3 標準方面 由于城市人口的迅猛擴張，公共交通客流處于高速增長之中，我們缺少對新形勢下的客流分析和研究，相應地，原有城市軌道交通的建設標準、運營標準、監管標準滯后，無法適應發展的需要，成為制約可持續發展的瓶頸。4 分析軌道交通可持續發展基本內涵，堅持其發展原則4.1 堅持整體發展 在可持續發展中，需要處理好局部與整體的關系。整體是由局部構成的，但不是局部簡單的堆積，而是各部分的有機結合，整體的屬性和功能超過各部分的功能和屬性的總和。軌道交通系統的整體性體現在兩個方面，一是系統內部的整體性，二是外部的整體性。軌道交通系統本身由多個子系統構成，只有優化結構，實現各子系統之間的協調，通過統一的技術標準和功能接口，發揮軌道交通的規模效應，從而降低成本、控制風險。同時軌道交通作為整個城市交通的一個子系統，必須與外部公交、駐車和商業配套等系統協調一致，才能促進整個社會的協調發展，充分實現軌道交通作為城市重要子系統的價值。4.2 堅持持續發展 持續發展是由軌道交通的特征決定的。軌道交通作為百年大計工程，具有長時間的有效性。就其系統本身而言，很多子系統一旦建成，很難再進行更新改造。過去由于資金匱乏等原因造成一些問題，現在即使有足夠的資金也可能無法解決，留下百年的遺憾。目前，社會一直處于發展狀態，居民的出行需求可能會出現較大變化，這就需要我們堅持持續發展的思想，應用長遠的眼光，平衡近期與遠期，為將來的發展留有一定的空間。4.3 堅持科學發展 科學技術是經濟、社會持續發展的第一推動力。一方面要科學地認識軌道交通，不斷地挖掘其本質規律，確保其可持續發展的方向。另一方面需要在軌道交通的發展過程中，充分地利用現代科學技術，改造傳統系統，促進技術升級，實現有效功能的擴大化，降低運行成本，提供服務效率，為其可持續發展創造條件。5 處理好六種關聯因素，實施軌道交通可持續發展策略5.1 處理好線路與網絡的關系，注重網絡的層次性和整體性 國內軌道交通規劃經歷了從不重視網絡規劃到將網絡規劃納入城市總體規劃的歷程，為軌道交通整體效益的發揮創造了良好的條件。但在網絡規劃的實施過程中，由于過分注重局部效益，而忽視了網絡整體協調性。軌道交通網絡規劃應該注重“點、線、網”三者結合，其中“點”是重要客流集散點，“線”是重要交通走廊，“網”則是重點發展區域。城市軌道交通網絡規劃工作首先必須根據城市規劃、經濟發展、交通客流等情況規劃完整的骨干網絡；其次根據出行規律規劃合理的線路，第三根據客流密度、換乘關系、交通接駁和土地供應等情況設置合理站點。只有妥善處理好三者之間的關系，才能構建一個合理的網絡，提供高水平的服務。如果為突出近期實施效果，人為地將幾個點串聯起來，忽略了線與網的關系，最終造成換乘系數增加、工程浪費，就不能有效地發揮網絡整體性和層次性。5.2 處理好線網與周邊資源的關系，實現軌道交通建設與城市建設的互動 軌道交通具有強大的正外部效應，因此處理好軌道交通線網與周邊資源的關系非常重要。線網對周邊的影響主要體現在：由于交通便利性提高，土地價值提升，從而帶動周邊的開發建設，促進整體周邊配套設施的完善，為居民生活提供便利。以上關聯對軌道交通的可持續發展有兩個方面的啟示：（1）注重軌道交通與周邊規劃建設的緊密結合，發揮整體規劃、整體建設的高效性；（2）充分利用軌道交通對周邊資源的正外部效應，制訂轉移支付的政策，實現外部效應內部化。5.3 處理好軌道與地面公交的關系，建立以軌道為骨干的立體交通體系 城市軌道交通作為一種環保、高效、便利的交通基礎設施，其作用是顯而易見的，但必須意識到城市交通是一個立體化、多層次的交通體系，只有建立以軌道交通為骨干的多層次交通體系，才能充分發揮城市交通各子系統的功能。軌道交通作為大運量系統，以承擔中長距離出行乘客為主，需要得到地面交通系統的支持，兩者之間關系互為補充、互為輔助。目前在網絡還未充分建成的情況下，兩者互相競爭的局面可能還不是特別突出，一旦網絡建立之后，資源的有效性問題將很快凸顯，因此需要提前對資源配置、換乘與銜接關系、公交與地鐵的定價等方面提前規劃。另外，由于我國的軌道交通與地面交通系統分屬不同的部門管理，需要當地政府部門加強協調力度，制定嚴格的管理制度，實現交通資源的統籌與整合。5.4 處理好各子系統之間的關系，強調軌道交通系統的協調性 隨著社會科技進步，軌道交通技術也在迅速發展，部分系統技術更新時間越來越短。技術發展對整個軌道交通行業無疑是有益的，但各子系統的技術進步必須以軌道交通系統安全、效率等各項功能整體同步提升為前提。由于軌道交通各子系統之間高度關聯，各子系統之間技術進步必須實行動態匹配，既能發揮各子系統的技術優勢，又不產生功能冗余，促進軌道交通系統協調發展，充分發揮整體優勢。5.5 處理好技術與經濟的關系，建立經濟合理的軌道交通網絡 軌道交通的技術特征比較鮮明，網絡化、專用化、封閉性等技術特征決定了其巨額的經濟投入。雖然客流需求決定了其存在的合理性與必要性，但是嚴格的安全要求、高昂的建設和運營成本決定了城市軌道交通的技術與經濟需要更加緊密地結合在一起。同時在軌道交通可持續發展過程中，提高效率是必然趨勢，需要不斷采用新技術改造原有系統，適應未來不斷增長的客流需求。比如城區和郊區之間的線連接路，客流量往往是在早晚上下班高峰時集中，具有典型的潮汐特點，帶來客流斷面的不均衡性問題。早高峰進城比重較大，晚高峰出城方向比重較大，從經濟和技術方面綜合考慮，站臺形式選擇島式站臺更趨于合理。5.6 處理好發展規模和管理模式的關系，建立科學的管理制度 軌道交通管理具有規模效應，應該保持一定規模，但是規模效應和規模特征并不是絕對的規模。絕對規模可能成為企業追求絕對壟斷的工具，而政府的職能并不維護壟斷。軌道交通規模達到一定程度，應建立一種適度競爭的機制，保證軌道交通行業的健康快速發展。與此類似，近期和遠期的關系、局部和整體的關系、內部和外部的關系、公益和效益的關系等等，在實現可持續發展的過程中，我們都必須重點把握。在國內特大型城市大規模建設城市軌道交通時期，我們需要盡快開展深入研究，提出與各種發展階段和發展規模相適應的管理模式，制訂科學的管理政策，建立科學的管理制度。6 城市軌道交通新時期的發展方向6.1網絡化的特征 軌道交通正在進入網絡化的時期。具體表現為： （1）線路里程增加迅速 從1969到1999年，北京市軌道交通建設速度為 1km/年。從1999到2008年，建設速度為 16km/年，而到2015年，建設速度為 52km/年。 （2）規模效益日趨明顯 隨著城市軌道交通線路增多，運營里程增加，客流量增長迅速。目前，北京市地鐵運營里程200公里，日均客流近400萬人次，達到城市公共交通出行量的20％，成為城市公共交通的骨干。 （3）線路間關聯密切隨著建設速度加快，新建線路對既有、后續線路在客流、銜接、工程施工、運營安全 、技術標準、資源共享、工程預留等因素上越來越多，越來越復雜。 （4）網絡系統資源共享 城市軌道交通網絡系統多種資源正由過去“一線一用”逐步轉變“多線共用”。通過各種技術標準、設備制式逐步統一，實行資源共享，可以降低建設、運營維護和管理成本，控制風險。 6.2多樣性的需求 北京“兩軸--兩帶--多中心”的城市總體規劃，使城市活動空間進一步擴大，使軌道交通的需求呈現多樣化的趨勢，主要體現在： （1）快線服務-----長距離的出行需求會呈現增長的趨勢，需要提供更快捷、直達性更強的服務。世界上建設快線的三大典型城市，包括紐約、巴黎、東京，特性如下：

紐約	巴黎	東京
快慢同向但不共線，分別有三軌運營和四軌運營	大站快速，大小交路結合	跨站運營和站站停相結合，大小交路結合

根據北京市多中心的城市格局，棋盤平行、密集分布的線網結構和國際大都市的定位，需要提供多種層次包括快線的服務。
（2）郊區線服務-----目前軌道交通重點服務于城市中心，下一步重點規劃為外圍新城提供軌道交通服務。新城的軌道交通服務必須針對新城的居民出行特點，站點設置必須考慮客流疏散、交通接駁等配套服務系統，需要更加關注與待開發建設用地結合的問題。同時由于郊區線遠端終點站客流量相對較低，站點規模設置應適度偏小。
6.3市場化的道路
首先，城市軌道交通是資金密集型行業，需要大規模的投資，但是僅僅依靠政府單一的財政投入無法滿足軌道交通建設資金和運營補貼的需求，需要拓寬渠道，提升軌道交通贏利能力，才能贏得資金市場或資本市場的認可，進而爭取各種方式的股權投資或債務融資。
其次，城市軌道交通是知識密集型行業，從前期規劃設計、專業投融資、大規模建設到提供高質量的運營服務都需要大量高級人才，甚至是領軍的復合型人才。在市場經濟條件下，我們需要為這些人才提供具有競爭力的工作環境和待遇，促使優秀人才不斷流向城市軌道交通行業，以保證城市軌道交通可持續的科學的發展。參考文獻 [1] 朱軍.我國城市軌道交通發展現狀與對策建議[J]，城市軌道交通研究，2005（6）:11-14[2] 錢林波 顧文莉.以快速軌道交通支撐和引導城市發展[J]，現代城市研究，2001（6）:55-58[3] 鄭永平.城市軌道交通建設與城市可持續發展思考[C],地下鐵道新技術文集，2003.[4] 王灝.城市軌道交通投融資問題研究,金融出版社，2006.