中國地鐵管理體制及機制研究：案例分析 摘要：本文在總結(jié)中國地鐵管理體制的演變和創(chuàng)新基礎(chǔ)上，以北京傳統(tǒng)模式、上海管制模式、廣州一體模式為案例，深入分析不同發(fā)展模式的特征，結(jié)合公共經(jīng)濟學(xué)和規(guī)制經(jīng)濟學(xué)理論，提出了地鐵體制改革的方向：“小業(yè)主大社會”，政府層面成立大都市交通管理局或地鐵工程局，負責(zé)規(guī)劃、投資、建設(shè)和監(jiān)管；地鐵公司主要承擔(dān)營運和管理，并形成競爭市場；培育和擴大咨詢機構(gòu)，為業(yè)主提供技術(shù)和各種咨詢服務(wù)。關(guān)鍵詞：軌道交通；地鐵；體制 地鐵項目具有投資大、建設(shè)期和回收期長，但生命周期長（百年隧道）、邊際成本低等特點，地鐵管理體制和機制在一定生產(chǎn)力（技術(shù)進步）條件下在項目管理方面起著非常重要的作用。從中國40多年，特別是90年代以來的實踐證明，管理體制與機制的好壞直接影響投資、工期和質(zhì)量控制，進而影響城市經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。 在社會主義市場經(jīng)濟條件下和投資多元化的今天，快速城市化（現(xiàn)在39%，2050年將達到75%）和大規(guī)模軌道交通投資（中國“十一五”期間約5000億元）的背景下，落實以人為本、走可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，以“多、快、好、省”為目標(biāo)，新建城市如何構(gòu)建管理體制，區(qū)域中心城市或一線城市（京、滬、穗等）如何深化和完善現(xiàn)有管理模式，以適應(yīng)高強度、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的需要，值得我們進行總結(jié)和探索。1、中國地鐵管理體制的演變和創(chuàng)新 40多年來，中國地鐵管理體制走過了一條漫長而曲折的道路，吸取國內(nèi)外先進經(jīng)驗和教訓(xùn)，經(jīng)過不斷探索和實踐，創(chuàng)造性地建立了一套基本符合中國具體實踐和充滿地域特色的管理模式：北京模式、上海模式和廣州模式。管理體制與中國社會主義體制和改革開放政策，地鐵功能定位的認(rèn)識和深化以及各地的具體情況密切相關(guān)。 1.1 北京模式（傳統(tǒng)模式） 北京模式的形成和發(fā)展在很大程度上是中國地鐵建設(shè)的縮影。 1965年開始建設(shè)1號線，目前營運線路 110多公里，包括1號線（1969年建成）、環(huán)線（1984）、復(fù)八線（1999）、13號線城鐵（2002）、八通線（2003）等線路，正在建設(shè)4、5、9、10號線和奧運支線，規(guī)劃建設(shè)機場線，預(yù)計到2008年建成300公里，遠期規(guī)劃1000多公里。北京模式從2001年前傳統(tǒng)的指揮部制、地下鐵道總公司到2002年初的體制改革：北京地鐵集團有限責(zé)任公司（ 規(guī)劃與資金），下設(shè)北京地鐵建設(shè)管理有限責(zé)任公司（負責(zé)建設(shè)）和北京地鐵營運有限責(zé)任公司（負責(zé)營運）； 2003年11月，改制成立北京市城市設(shè)施投資公司（規(guī)劃和投資）、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司（建設(shè)管理）和北京地鐵營運有限公司（營運），以及投資公司控股的項目公司如城鐵公司、八通公司、9號線項目公司、10號項目公司、京港鐵路公司（4號線PPP公司，30年特許經(jīng)營權(quán)）等。北京市國有資產(chǎn)管理委員會負責(zé)三大公司（正局級）的監(jiān)管。北京地鐵建設(shè)和營運管理總?cè)藬?shù)約13，000人，日均客流量約160萬人次，實現(xiàn)低票價政策，政府財政補貼占營運成本的40%左右。 1.2上海模式（管制模式） 上海地鐵籌建處成立于1958年，1988年成立地鐵工程指揮部，1993年成立上海地鐵總公司。 地鐵1號線（1990-1995）政府委托上海久事公司負責(zé)投資和信貸，地鐵指揮部負責(zé)協(xié)調(diào)，地鐵總公司負責(zé)建設(shè)與營運。2號線（1994-1999）按照市區(qū)兩級財政、兩級事權(quán)，沿線各區(qū)負責(zé)動遷與車站土建（折價入股，占總投資1/3）。地鐵建設(shè)公司負責(zé)建設(shè)，營運公司負責(zé)營運。目前已經(jīng)建成1、2號線、明珠線、莘閔線，營運里程約120公里（不含磁浮示范線30公里），正在建設(shè)M8線（楊浦線）、R9線（申松線）、6、7號線、既有線延伸線等十多條線，預(yù)計到2010年建成400公里線路，遠期規(guī)劃810公里。管理模式從傳統(tǒng)的上海地鐵總公司到地鐵建設(shè)公司、上海地鐵營運公司。 2000年4月形成了投資、建設(shè)、營運、監(jiān)管“四分開”模式，上海申通集團公司（投資）、多家建設(shè)單位如上海地鐵建設(shè)管理公司、上海軌道交通明珠線發(fā)展有限公司（明珠線建設(shè)）、上海磁浮交通發(fā)展有限公司（磁浮建設(shè)與營運）及久創(chuàng)建設(shè)管理公司（建設(shè)）、中國鐵路建設(shè)集團公司（建設(shè)），申松線、上海港鐵公司等9家項目公司（代建制），多家營運機構(gòu)如上海地鐵營運公司（營運）、上海現(xiàn)代軌道交通有限公司（營運），上海城市公共交通管理局（監(jiān)管）。四分開體制不斷進行完善， 2004年6月和2005年7月，上海地鐵建設(shè)公司和上海地鐵營運公司先后歸并到申通集團旗下，更名申通地鐵集團，下設(shè)建設(shè)事業(yè)部、總體規(guī)劃部、投資策劃部、機電事業(yè)部、工程合約部以及11個項目公司，負責(zé)規(guī)劃、投資、建設(shè)和大部分營運。 目前現(xiàn)有建設(shè)與營運人數(shù)約10，000人，日均客流量約180萬人次，實行計程中等票價政策，營運收入（含資源開發(fā)）與營運成本持平，略有盈余。 1.3廣州模式（一體化模式） 廣州地鐵籌建于60年代初期，1990 年成立地鐵指揮部，1992年成立地下鐵道總公司，1997年1號線首期開通，成立地鐵營運公司。1999年探索體制改革，取消指揮部，實現(xiàn)事業(yè)部制的一體化管理，在地鐵總公司內(nèi)設(shè)建設(shè)事業(yè)總部、營運總部、財務(wù)總部、企業(yè)管理總部、資源開發(fā)總部等，以及附屬公司和設(shè)計院，實現(xiàn)建設(shè)、營運和資源開發(fā)一體化。目前營運1號線、2號線、3、4號線首期，線路里程約110公里，正在建設(shè)3、4、5、6、8號線和廣佛等線路，預(yù)計到2010年建成255公里，遠期規(guī)劃約717公里。 現(xiàn)在建設(shè)與營運總?cè)藬?shù)約7000人，日客流量約100萬人次，實行計程中等票價政策。在不提折舊的條件下， 營運收入（含資源開發(fā)）與營運成本持平，略有盈余。 1.4國內(nèi)其他城市模式 其他城市由于處于建設(shè)初期，往往只有建成一條線，沒有形成網(wǎng)絡(luò)，大都采用類似廣州模式或指揮部形式，如南京、重慶、武漢、長春、大連、沈陽、杭州、成都、哈爾濱等。天津有地鐵公司（負責(zé)地鐵建設(shè)與營運）及濱海線軌道交通公司（負責(zé)濱海輕軌線建設(shè)與營運）。深圳探索新模式，現(xiàn)在形成深圳地鐵公司、3號線建設(shè)投資管理公司、深港4號線項目公司等。2、不同管理體制的特征分析 北京模式：脫胎于計劃經(jīng)濟，基本屬于“大業(yè)主小社會”類型。2001年前的體制特點：“國有獨資、政企不分；建設(shè)與營運合一，高度集中；執(zhí)行低票價政策，營運虧損政府補貼”。2002年后，投資、建設(shè)與營運三個公司平級，通過合同契約關(guān)系負責(zé)相應(yīng)事務(wù)，相對分離的模式確保了社會公平，但是由于存在相互協(xié)調(diào)與溝通，效率受到一定影響，如復(fù)八線10年才建成。目前，對投資主體多元化進行探索，全國首條地鐵線路（4號線）實現(xiàn)PPP 管理模式。2002年后的體制改革后效率明顯提高，為2008年建成約300公里線路提供了體制保證。 上海模式：從高度集中到“四分開”再到政府管制模式。2000年改革的四分開的特點是“政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰、出資人到位，投融資良性循環(huán)、契約經(jīng)濟關(guān)系、項目管理走向社會化和專業(yè)化”。雖然該模式脫胎于中國計劃經(jīng)濟體制，但是基本符合市場經(jīng)濟規(guī)律，目前形成了多家建設(shè)單位和營運機構(gòu)的競爭市場，項目公司實行“小業(yè)主大社會”模式。開創(chuàng)了中國地鐵股票（申通地鐵）上市的先河，為市場化融資作了有益的探索。目前管理體制已經(jīng)基本適應(yīng)多條線路齊頭并進，高強度網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的內(nèi)在要求。 廣州模式：學(xué)習(xí)與引進香港模式，建設(shè)、營運和資源開發(fā)一體化模式，內(nèi)部實行事業(yè)部制和派駐制度，這樣各種資源得到了整合，提高了內(nèi)部協(xié)調(diào)效率，體現(xiàn)了效率優(yōu)先兼顧公平。公司派駐制度在一定程度上確保了監(jiān)督和執(zhí)行，但是由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)高度一致，在一定程度上影響營運效率（香港地鐵采用審慎的商業(yè)原則，通過地鐵股票上市，引入市場監(jiān)督，確保營運效率）。政府投資為主、信貸為輔的投資模式使建設(shè)資金得到保證，利用科技進步和政府強有力的協(xié)調(diào)推進機制確保了建設(shè)項目的如期或提前完成。廣州模式屬于“中業(yè)主中社會”模式。廣州管理體制不斷創(chuàng)新、引進各種先進技術(shù)（高速地鐵、線性電機列車等）并消化吸收和改進提高，而且單位造價呈下降趨勢，為我國機電裝備現(xiàn)代化和國產(chǎn)化開創(chuàng)了先河。目前管理體制基本適應(yīng)多項目網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的要求。3、理論基礎(chǔ)： 3.1軌道交通的功能定位 城市軌道交通的功能應(yīng)該以社會公益性為主，其定位必須建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，對其定位偏差或認(rèn)識不足是限制軌道交通發(fā)展的根本原因。城市快速軌道交通屬于城市公共交通類別，主要服務(wù)于大城市范圍內(nèi)部核心區(qū)（如地鐵）或核心區(qū)與衛(wèi)星城、衛(wèi)星城之間（如輕軌）居民出行。作為城市公共交通模式之一，它具有功能的公共性和效益的外部性。按經(jīng)營性分類，屬于準(zhǔn)經(jīng)營性范疇，由于軌道交通所產(chǎn)生的外部效益（社會效益，如出行時間節(jié)省、減少環(huán)境污染和促進城市空間合理布局等）占50%以上，不能內(nèi)生化，因此僅僅靠軌道交通的票務(wù)收入不能彌補高投入的建設(shè)成本，而造成營運政策性虧損。 3.2經(jīng)濟學(xué)原理 軌道交通可以分為基礎(chǔ)建設(shè)（A）和營運（B）兩大部分，他們分別適用于公共經(jīng)濟學(xué)和規(guī)制經(jīng)濟學(xué)。作為軌道交通的基礎(chǔ)設(shè)施如隧道、建筑物和構(gòu)筑物等（A部分），根據(jù)“誰受益，誰投資”的原則，理應(yīng)有政府財政或稅收支付，因為受益者是城市居民或納稅人。作為國有固定資產(chǎn)，只有有效運作（如投入營運）才能發(fā)揮效益（經(jīng)濟效益和社會效益），根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟學(xué)原理，市場經(jīng)濟通過有效競爭才能發(fā)揮最大效益。因此有必要所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對分離，通過市場選擇，政府與營運機構(gòu)建立契約關(guān)系，政府象征性地收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費（如新加坡政府只收取1新元年費），為大眾購買快捷、安全和準(zhǔn)點的優(yōu)質(zhì)運輸服務(wù)。由于軌道交通是準(zhǔn)公益性壟斷性行業(yè)，通過特許經(jīng)營服務(wù)協(xié)議（如30年），由營運機構(gòu)負責(zé)軌道以上的車輛等機電設(shè)備的投入及其維護、更新等（B部分）。（新加坡政府還扣減若干年的機電設(shè)備折舊作為A部分，以減輕營運機構(gòu)的資金壓力，目前運營效率居世界領(lǐng)先水平）4.管理體制改革建議 世界上資本主義國家和地區(qū)的管理體制值得借鑒：香港實行地鐵規(guī)劃、建設(shè)、營運和資源開發(fā)一體化模式，2005年利潤達84億港元（其中物業(yè)收入占1/3）。目前，九廣鐵路公司并入地鐵公司，進一步增加了整體競爭力。新加坡陸路交通管理局負責(zé)規(guī)劃與建設(shè)，新加坡地鐵公司（SMRT）和新加坡捷運公司（SBS）負責(zé)營運；日韓政府負責(zé)規(guī)劃與建設(shè)，多家營運公司負責(zé)營運（含國鐵和私鐵）；臺灣臺北市（或高雄市）捷運工程局負責(zé)規(guī)劃與建設(shè)，地鐵公司負責(zé)營運，高雄地鐵采用公私合營形式（PPP模式）；歐美國家大都市公共交通管理局負責(zé)規(guī)劃與建設(shè)（資金50%來自聯(lián)邦政府），地鐵公司負責(zé)營運。 許多大城市公共交通的發(fā)展目標(biāo)是：建立以城市軌道交通為骨干、常規(guī)公交電汽車為主體，多種交通模式有效銜接的立體網(wǎng)絡(luò)化交通系統(tǒng)，適應(yīng)投資多元化格局，實現(xiàn)公共交通的可持續(xù)發(fā)展，高效、優(yōu)質(zhì)、服務(wù)大眾和社會。 為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，在體制和機制上深化改革，在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下 ，遵循 “政企分開、責(zé)任明晰、效益優(yōu)先、兼顧公平” 基本原則，逐步構(gòu)建“小業(yè)主大社會” 地鐵管理體系，以適應(yīng)大規(guī)模地鐵建設(shè)和投資主體多元化的必然要求。政府、企業(yè)和咨詢機構(gòu)的分工大體如下： 4.1政府成立大都市公共交通管理局或地鐵工程局 優(yōu)先發(fā)展公共交通是世界百年來的寶貴經(jīng)驗，由于軌道交通系統(tǒng)及其復(fù)雜性和投入巨大，而影響范圍和深度非一般城市基礎(chǔ)設(shè)施可比，通過對軌道交通建設(shè)與營運規(guī)律性的認(rèn)識，結(jié)合國內(nèi)外實踐，有必要成立大都市公共交通管理局或地鐵工程局，取消指揮部制，如臺北捷運工程局、新加坡陸上交通管理局、紐約大都市公共交通局、香港環(huán)境運輸與工務(wù)局等，負責(zé)大公交（含常規(guī)公交）的規(guī)劃、投資、建設(shè)、監(jiān)管。具體包括規(guī)劃設(shè)計、可行性研究、資金籌措，招投標(biāo)管理、建設(shè)管理；制定政策法規(guī)、特許經(jīng)營規(guī)則、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)及其考核辦法；組織票價聽證，保障大眾權(quán)益；強化承包商、供應(yīng)商資質(zhì)管理，扶植和培育有效競爭市場等。 4.2、企業(yè)特許經(jīng)營營運線路 按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，完善法人治理機構(gòu)。建設(shè)期實行“小業(yè)主大社會”的項目公司制（無論是政府投資還是民間投資），建立自負盈虧、獨立經(jīng)營的獨立法人，承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任和市場風(fēng)險；營運初期通過契約關(guān)系由獨家營運，后期每個城市至少形成兩家營運機構(gòu)，如新加坡地鐵公司（SMRT）和新捷運公司（SBS），上海地鐵營運公司和上海現(xiàn)代軌道交通營運公司。地鐵公司以軌道交通運營為主，多種經(jīng)營服務(wù)（如經(jīng)營巴士、出租車業(yè)務(wù)、廣告、通訊租賃等提供公共服務(wù)及技術(shù)輸出等）。內(nèi)部形成有效的執(zhí)行與激勵機制，構(gòu)建學(xué)習(xí)型和創(chuàng)新型企業(yè)，不斷提高營運服務(wù)水平和經(jīng)營效益。 4.3、咨詢機構(gòu)為業(yè)主提供技術(shù)和服務(wù) 主要包括規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)、技術(shù)咨詢公司、投資顧問、法律顧問等，引入國際競爭機制，為業(yè)主提供各種業(yè)務(wù)的技術(shù)服務(wù)和技術(shù)保障。 中國地鐵管理體制改革與探索，由于各地發(fā)展不平衡，建議分類引導(dǎo)，逐步推進。 在市場經(jīng)濟發(fā)育好、法制環(huán)境完善的上海、廣州等城市，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，深化現(xiàn)有體制改革。北京要深化地鐵國有企業(yè)改革，上海要吸收一體化的優(yōu)點，提高協(xié)調(diào)效率；廣州要培育多家營運機構(gòu)，提高營運效率；對建成一條線的城市，在實施建設(shè)規(guī)劃項目的同時，要培育營運機構(gòu)，形成競爭態(tài)勢，提高服務(wù)水平；對于規(guī)劃建設(shè)城市，根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)育程度（包括咨詢、外包、服務(wù)、中介市場發(fā)育程度）和政府強勢程度，構(gòu)建小業(yè)主大社會的框架（如蘇州）。 總之，在社會主義初級階段，中國地鐵管理體制改革既不能照搬西方國家資本主義制度下經(jīng)濟實力強、高福利、低速度（3-5公里/每年）、長期政府補貼的“國有國營”管理制度；又不能脫離中國社會主義市場經(jīng)濟和各地具體實踐，真正形成政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰的經(jīng)營管理機制，多家參與的市場競爭機制，政府與社會共同參與的多元化投融資機制和項目收益與政府財力相結(jié)合的償債機制，最終實現(xiàn)中國軌道交通健康、有序和可持續(xù)發(fā)展。參考文獻 1、于松偉，關(guān)于城市軌道交通工程總承包建設(shè)模式的思考，《城市軌道交通首屆中青年專家論壇文集》，2002年，兵器工業(yè)出版社 2、王灝、高明，地鐵投融資與管理運營的思路及建議，《中國投資》2003年第11期 3、宋孝均，探索上海軌道交通可持續(xù)發(fā)展之路，《中國軌道交通與營運管理研討會》，2002.64、陳志俊、柯榮住，中國地鐵體制的失誤及其改革，21世紀(jì)經(jīng)濟報道2003-08-06 5、章云泉，新加坡、韓國軌道交通考察報告，2003.2作者簡介：章云泉，男，教授級高工，理學(xué)博士，副總經(jīng)理，研究方向：軌道交通、城市與區(qū)域規(guī)劃The approach of MRT institution system in China: case studyZhang Yunquan (Hangzhou Metro Co, ltd, Hangzhou 310003)Email: zhang@hzmetro.com or nicholasyqzhang@hotmail.comAbstract: Based on evolution and innovation of Chinese MRT institutional system for 40 years, as case studies of Beijing, Shanghai and Guangzhou, the characteristics of different systems are analyzed. According to public and institutional economy, Chinese MRT systems should be improved by “smaller owner, bigger society”, establishing metropolitan public transport or MRT authority in charge of planning, investment, construction and governance; choosing operational companies by market competition; enlarging social consultancy and service agency to support the owner in technical, legal and financing fields.Keywords: mass railway transit, metro, institutional innovation