地鐵公私合作模式運(yùn)作中的票價(jià)政策研究摘要：闡述了在公私合作模式(PPP模式)下，政府對(duì)地鐵票價(jià)制定的思路、方法和途經(jīng)。針對(duì)政府管制中最關(guān)健的地鐵票價(jià)政策進(jìn)行了深入分析，提出了票價(jià)管制中此策目標(biāo)的確定及模型的選擇，并以北京地鐵為例，進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)證分析。關(guān)鍵詞：地鐵ppp模式票價(jià)政策實(shí)證分析 在承辦2008年奧運(yùn)會(huì)的背景下，北京地鐵迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路15 6km，總里程達(dá)到251km，地鐵在城市客運(yùn)出行量中的比例達(dá)到10%以卜。此外，還將建設(shè)昌平、良鄉(xiāng)、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運(yùn)營總里程超過300 km，總投資規(guī)模超過638億元。巨額資金需求對(duì)傳統(tǒng)的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰(zhàn)。 為拓展地鐵項(xiàng)目融資渠道，提高建設(shè)和運(yùn)營效率，減輕市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，按照北京市政府在市政公用行業(yè)引入多元化投資、推進(jìn)市場化運(yùn)作的政策精神，北京地鐵參照國際慣例，探索研究了采用公私合作模式投資建設(shè)和運(yùn)營北京地鐵新線的方案。公私合作模式(PPP模式，Public & Private Partnership)是國際上城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新興的一種特許經(jīng)營模式，目前在英國、阿根廷、巴西等國家都有一些成功的案例。 由于PPP模式在我國地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域尚屬新生事物，在具體實(shí)踐過程中，地鐵項(xiàng)目市場化過程中的政府管制模式的優(yōu)化與選擇，成為地鐵項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)PPP模式運(yùn)作的前提條件;而地鐵定價(jià)問題由于是直接決定投資項(xiàng)日的價(jià)值評(píng)估，成為投資者對(duì)政府管制最關(guān)心的問題。筆者作為北京地鐵市場化改革和PPP運(yùn)作實(shí)踐的一線工作者，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)的角度，結(jié)合北京地鐵實(shí)際情況，分析了票價(jià)問題在PPP運(yùn)作中的作用，嘗試確定我國地鐵票價(jià)管制模式取向，為建立完善適合我國國情的市場化地鐵票價(jià)政策做出努力。1 PPP運(yùn)作對(duì)政府管制提出了更高的要求 像其他公用事業(yè)一樣，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，地鐵也屬于自然壟斷行業(yè)。這種行業(yè)實(shí)行市場化改革后，并沒有消除其白然壟斷屬性;同時(shí)，由于實(shí)行PPP運(yùn)作后，地鐵行業(yè)的經(jīng)營主體從單一國有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制，政府就不能像改革前那樣，用“一竿子插到底”的方式直接干預(yù)地鐵企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而必須依照一定的游戲規(guī)則，對(duì)地鐵行業(yè)實(shí)行“公開、公平、公正”的管制。 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，由技術(shù)繹濟(jì)特性所決定，地鐵行業(yè)只能由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，市場競爭機(jī)制不能發(fā)揮作用，是市場失靈的一個(gè)典型領(lǐng)域。而以社會(huì)公共利益為重要經(jīng)營目標(biāo)的國有企業(yè)則是對(duì)付這種市場失靈的最有效手段，并在地鐵行業(yè)實(shí)行政企合的管制體制，政府既是地鐵行業(yè)管制政策的制定者，也是地鐵行業(yè)的實(shí)際經(jīng)營者(這就是我們目前的體制)。在這種管制體制下，通常采取簡單的、直接的管制方式，政府在制定價(jià)格時(shí)其有相當(dāng)?shù)闹饔^隨意性。但理論與實(shí)踐證明，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營必然導(dǎo)致低效率現(xiàn)象。因此，從20世紀(jì)80年代以來，世界各國都在不同程度上對(duì)地鐵行業(yè)實(shí)行市場化改革，相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)投資者進(jìn)人地鐵行業(yè)，成為其經(jīng)營主體。這樣，就對(duì)政府管理方式水平提出改革的要求。 從先行改革國家的政府管制實(shí)踐看，地鐵行業(yè)實(shí)行市場化改革后，不但不能消除政府管制，而且在許多方面要加強(qiáng)政府管制。這是因?yàn)椋鐣?huì)投資者要以利益最大化為經(jīng)營日標(biāo)，怎樣既為投資者保證其合理的投資回報(bào)率創(chuàng)造條件，又維護(hù)社會(huì)公共利益，使地鐵票價(jià)控制在社會(huì)居民承受能力的范圍內(nèi)，有效地實(shí)現(xiàn)兩者的動(dòng)態(tài)均衡，這是政府管制者必然面臨的新問題。可見，市場化改革后，地鐵行業(yè)的政府管制問題將變得更為復(fù)雜，更富有挑戰(zhàn)性。這在客觀上要求深化我國目前的地鐵行業(yè)的政府體制改革，不斷進(jìn)行管制方式創(chuàng)新。2 PPP運(yùn)作下票價(jià)管制的政策目標(biāo)必須明確 地鐵行業(yè)的管制票價(jià)水平不僅與地鐵運(yùn)營企業(yè)的利潤水平密切相關(guān)，而且會(huì)直接影響新企業(yè)進(jìn)入地鐵行業(yè)的預(yù)期利益。因此，票價(jià)管制政策是地鐵市場化改革過程中政府管制政策的核心內(nèi)容。政府要制定科學(xué)的票價(jià)管制政策，必須明確票價(jià)管制的基本目標(biāo)。 地鐵票價(jià)管制的政策目標(biāo)體現(xiàn)著政府對(duì)票價(jià)管制的偏好，它是政府制定管制票價(jià)的指導(dǎo)思想和主要政策依據(jù)。從整體、長期的角度看，促進(jìn)社會(huì)分配效率、激勵(lì)地鐵運(yùn)營企業(yè)提高運(yùn)營效率、維護(hù)運(yùn)營企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α⒊浞挚紤]居民收入承受能力，應(yīng)是價(jià)格管制的四大政策日標(biāo)。 (1)地鐵通常由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，由干這此企業(yè)擁有市場l斷地位，如果不存在任何外部約束機(jī)制，它們就成為市場價(jià)格的制定者而不是價(jià)格接受者，就有可能通過制定壟斷價(jià)格，把一部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲分配效率。這就要求政府對(duì)地鐵票價(jià)實(shí)行管制，以促進(jìn)社會(huì)分配效率。 (2)政府通過一定的票價(jià)管制政策與措施，建立一種鼓勵(lì)競爭的激勵(lì)機(jī)制，以刺激地鐵運(yùn)營企業(yè)提高運(yùn)營效率。囚此，價(jià)格管制作為一種重要的管制手段，其管制功能不僅僅是通過制定最高管制價(jià)格，以保護(hù)消費(fèi)者利益，實(shí)現(xiàn)分配效率，而且要刺激運(yùn)營企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不斷進(jìn)行技術(shù)革新和管理創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)最大運(yùn)營效率。 (3)地鐵行業(yè)具有投資額大、投資回報(bào)期長的特點(diǎn)，而目_隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)軌道交通的需求具有一種加速增長的趨勢。為適應(yīng)這種大規(guī)模的、不斷增長的需求，要求地鐵行業(yè)的纖營企業(yè)不斷追加投資，以提高交通服務(wù)供給能力。這就需要政府在制定票價(jià)管制政策時(shí)，考慮到使企業(yè)具有一定的自我積累、不斷進(jìn)行大規(guī)模投資的能力。 (4)地鐵的公共交通屬性，決定了其票價(jià)水平的制定必須考慮居民收入承受能力。通過對(duì)城市居民收入狀況和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)分析，可以推算出所在城市居民交通支出的承受能力，從而為制定合理的票價(jià)提供上限值。任何超出居民承受能力的票價(jià)，都會(huì)極人地削弱地鐵的吸引力。3 PPP運(yùn)作下票價(jià)管制模型的選擇 票價(jià)政策的核心就是選擇合適的定價(jià)方式，井以科學(xué)的票價(jià)管制模型作為定價(jià)的重要依據(jù)。 目前，國際上存在兩種典型的票價(jià)管制模型，即美國的投資回報(bào)率票價(jià)管制模型和關(guān)國的最高限價(jià)管制模型[1]。美國的票價(jià)管制模型是通過對(duì)投資回報(bào)率的直接控制而間接管制票價(jià)，其理論依據(jù)是:地鐵行業(yè)需要足夠的投資，用投資回報(bào)率票價(jià)管制模型有利于鼓勵(lì)企業(yè)投資。但是，這種模型也存在明顯的缺陷。 (1)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)按照固定的投資回報(bào)率定價(jià)，幾乎不存在政府管制對(duì)提高效率的激勵(lì)機(jī)制。 （2)由干投資回報(bào)率的基數(shù)是企業(yè)所用的資本，這就會(huì)刺激企業(yè)通過增加資本投人而取得更多的利潤，所以這種票價(jià)管制模型會(huì)產(chǎn)生A-J效應(yīng)①，企業(yè)過度投資會(huì)增加運(yùn)營成本，降低運(yùn)營效率。 (3)政府和運(yùn)營商不僅要就投資回報(bào)率的水平問題做反復(fù)的討價(jià)還價(jià)，而且管制者還要為正確計(jì)量投資回報(bào)率的基數(shù)大傷腦筋。 英國試圖通過直接管制票價(jià)，以避免美國投資回報(bào)率票價(jià)管制模型的上述不足。英國基于通貨膨脹的CPI②士X,票價(jià)管制模型的基本優(yōu)點(diǎn)是:在一定時(shí)期內(nèi)固定票價(jià)的上漲幅度，使企業(yè)只有通過降低成本才能取得較多的利潤。同時(shí)，票價(jià)管制限制了企業(yè)的利潤率，促使企業(yè)對(duì)生產(chǎn)要素實(shí)行優(yōu)化組合，但不至丁出現(xiàn)在投資回報(bào)率票價(jià)管制下過度資本密集化的現(xiàn)象。此外，從以下幾個(gè)方面看，英國的票價(jià)管制模型也相當(dāng)簡便。 (1)票價(jià)管制模型并不需要詳細(xì)評(píng)估企業(yè)的固定資產(chǎn)、生產(chǎn)能力、技術(shù)革新、銷售額等變化情況。 (2) 3～5年作為一個(gè)票價(jià)調(diào)整周期，這種中期的調(diào)整周期具有合理性:如果調(diào)整周期太長，票價(jià)就會(huì)受許多不確定因素的影響;反之，若調(diào)整周期太短，就顯得票價(jià)管制太濫，使地鐵運(yùn)營企業(yè)缺乏對(duì)政府管制的可信性。 (3)管制者希望地鐵運(yùn)營商形成一個(gè)合理的票價(jià)結(jié)構(gòu)，使服務(wù)的價(jià)格能較好地反映成本。管制者確實(shí)也有權(quán)力要求運(yùn)營商通過不斷調(diào)整，使票價(jià)結(jié)構(gòu)合理化。但這種票價(jià)管制模型只控制最高綜合票價(jià)水平，并不是特定的票價(jià)結(jié)構(gòu)。 (4)票價(jià)管制模型并不直接控制運(yùn)營企業(yè)的利潤。地鐵運(yùn)營商在給定的最高限價(jià)下，有利潤最大化的自由，企業(yè)可以通過優(yōu)化生產(chǎn)要素組合、技術(shù)創(chuàng)新等手段降低成本，取得更多的利潤。 因此，從理論上分析，美國的投資回報(bào)率票價(jià)管制模型與英國的最高限價(jià)管制模型具有根本性的差別，表現(xiàn)為:從利潤水平管制到票價(jià)水平管制的轉(zhuǎn)換，將會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)與利益在企業(yè)和消費(fèi)者之間的轉(zhuǎn)移，在投資回報(bào)率票價(jià)管制下，消費(fèi)者是提高成本引起的風(fēng)險(xiǎn)與降低成本帶來的利益的承受者;而在最高限價(jià)管制下，這種風(fēng)險(xiǎn)與利益都由企業(yè)來承擔(dān)和享受[2]。這也就是說，在投資回報(bào)率票價(jià)管制下，消費(fèi)者只能通過運(yùn)營商降低成本才能獲得利益，但運(yùn)營商卻沒有降低成本的動(dòng)力，因?yàn)槠髽I(yè)只有通過提高投資回報(bào)率水平或擴(kuò)大投資基數(shù)才能取得更多的利潤;而在價(jià)格水平管制下，由于企業(yè)受到最高限價(jià)的制約，它們只有通過降低成本才能取得較多的利潤。因此，相比較而言，英國的票價(jià)管制模型會(huì)對(duì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率產(chǎn)生更大的激勵(lì)。4 北京地鐵票價(jià)政策的取向及實(shí)證分析 基十上述分析，提出以下我們認(rèn)為當(dāng)前比較適合我國國情的地鐵票價(jià)政策方案。 考慮到目前我國市場化尚不發(fā)達(dá)，商品和要素市場價(jià)格存在許多不完善的地方，而且目前地鐵行業(yè)剛升始進(jìn)行PPP運(yùn)作，為了吸引社會(huì)投資者，地鐵運(yùn)營初期應(yīng)該采用投資回報(bào)率模型定出起始票價(jià)，即在充分考慮運(yùn)營商經(jīng)營成本的基礎(chǔ)卜，保證社會(huì)投資者一定的投資回報(bào)率;然后，規(guī)定運(yùn)營商每年的票價(jià)增長系數(shù)不得高于當(dāng)年的CPI + X，其中補(bǔ)充調(diào)整系數(shù)X是反映地鐵運(yùn)營商的工資成本、服務(wù)水下改善等CPI無法涵蓋的成本增長因素。之所以這樣做是考慮到地鐵運(yùn)營成本中人員工資的比例高達(dá)50%①左右這樣的事實(shí)，而工資的剛性及高于CPI的增長率(見圖1),要求票價(jià)增長在CPI之外應(yīng)該額外考慮工資的實(shí)質(zhì)增長。另外，還有運(yùn)營商由于提高服務(wù)水平而額外實(shí)質(zhì)增加的成本，以及其他一些不可預(yù)見的且不能被CPI涵蓋的成本增加囚素。 這種票價(jià)政策方案充分考慮了運(yùn)營商的成本因素，同時(shí)也根據(jù)北京市居民收人增長情況和交通費(fèi)支出情況，應(yīng)該是居民可以承受的。2003年北京市居民交通費(fèi)支出占人均收入的比重僅為5.16%(見表1).根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國家交通費(fèi)支出占居民收人的比重一般為5%一10%的范圍內(nèi)。另一方面，北京市居民收入水平增長速度也非常快，1985一2002年平均名義增長率達(dá)到16%，實(shí)際增長率為8%一90%。另外，北京市政府“十五”規(guī)劃中未來5年居民收入實(shí)際凈增長率預(yù)期達(dá)到6，所以未來北京居民的收入仍會(huì)保持較高增比這保證了居民對(duì)未來票價(jià)調(diào)整的承受能力。而且，根據(jù)國際客流預(yù)測專家MVA公司的分析，北京地鐵目前的平均票價(jià)水平在亞洲各人城市中是較低的，僅夠購買。0.23個(gè)巨無霸漢堡包[3] 在這種票價(jià)管制政策下，既保證了初期社會(huì)投資者一定的投資回報(bào)率，又在未來運(yùn)營中給運(yùn)營商構(gòu)造了一個(gè)良好的競爭機(jī)制。政府只規(guī)定了地鐵運(yùn)營商在未來調(diào)整票價(jià)的最高限價(jià)線，在這條線以下運(yùn)營商可以自由定價(jià)，充分發(fā)揮其管理和營銷優(yōu)勢，最大限度地改善服務(wù)，提高客流量，進(jìn)而才能賺取更多的利潤。 為對(duì)我們提出的票價(jià)政策方案有一個(gè)直觀的理解，下面以未來30年的票價(jià)政策為例，說明其中關(guān)鍵參數(shù)的具體確定方法。首先根據(jù)歷史通貨膨脹水平(見圖2)估算未來的CPI，通過各種統(tǒng)計(jì)方法，我們認(rèn)為對(duì)歷史數(shù)據(jù)取中位數(shù)5%，作為未來5年平均CPI水平比較合理。 X每3年調(diào)整一次，由政府有關(guān)部門召集運(yùn)營商和社會(huì)專家，在考慮和分析X影響因素的基礎(chǔ)之上確定未來3年的X。這種方法主要參考新加坡公交理事會(huì)的地鐵票價(jià)監(jiān)管方法，且該機(jī)構(gòu)把2001一2005年的X%定為1. 5% [4]。考慮我國目前情況，X應(yīng)該主要反映人員工資的實(shí)質(zhì)增長因素。根據(jù)北京地鐵目前的情況，工資占運(yùn)營成本的50%，占票價(jià)的比重約為40%,而未來北京市居民收入的實(shí)際凈增長率為6％，那么X大約定為1.2% (50% x 40% x 6%)左右為宜。另外，從美國和香港的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)看，美國1982-2003年公交票價(jià)平均增長率為4.83%，比同期平均CPI高0.83%;香港1980-2001年公交票價(jià)平均增長率為6.35%，比同期平均CPI高0.87% 。 假定起始票價(jià)定在4元，那么按照此票價(jià)政策模擬的政府限價(jià)線如圖3所示。 從圖3可見，在給出這種明確的地鐵票價(jià)管制政策之后，社會(huì)投資者在決定是否參與地鐵項(xiàng)目投資時(shí)，就可以通過建立合理的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析模型和方法，在政府管制的框架下，對(duì)擬投資的地鐵項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值有一個(gè)科學(xué)合理的評(píng)估。而且，政府制定了明確的游戲規(guī)則，也在相當(dāng)程度上減少了運(yùn)營商在末來經(jīng)營中的不確定性，有利于吸引社會(huì)投資者參與地鐵投資項(xiàng)目，進(jìn)而有利于促進(jìn)地鐵項(xiàng)目招商工作的順利開展。參考文獻(xiàn)[1]王俊豪，等.中國自然壟斷經(jīng)營產(chǎn)品管制價(jià)格形成機(jī)制研究[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2002.32-38.[2] Hillman J J, Braeutigam R. 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