淺談香港地鐵的有效運(yùn)作摘要:對(duì)于具有“混合品”性質(zhì)的公共產(chǎn)品的供給，政府應(yīng)在一定程度上引入市場(chǎng)機(jī)制來經(jīng)營，而在實(shí)踐中，如何保證供給效率，香港地鐵的成功經(jīng)營在這方面為我們提供了很多有益的借鑒。關(guān)鍵詞:香港地鐵;混合性公共產(chǎn)品;供給效率;借鑒一、公共產(chǎn)品供給概念的變遷 傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論認(rèn)為:公共產(chǎn)品，是相對(duì)于私人產(chǎn)品而言的，指那些提供給整個(gè)社會(huì)共同消費(fèi)的產(chǎn)品或勞務(wù)，即任何人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)減少他人消費(fèi)同等的物品與勞務(wù)。它們一般不能由私人部門通過市場(chǎng)提供或減少其供應(yīng)量。相對(duì)于私人產(chǎn)品或勞務(wù)來說，公共產(chǎn)品或勞務(wù)的特性可歸納為三個(gè)方面。 第一、效用的不可分割性。公共產(chǎn)品或勞務(wù)是向整個(gè)社會(huì)提供的。效用為整個(gè)社會(huì)的成員所共享，而不能將其分割為若干部分分別歸屬于某些個(gè)人或廠商享用，也不能按照誰付款誰受益的原則限定為之付款的個(gè)人或廠商享用。 第二、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。即某個(gè)人或廠商對(duì)公共產(chǎn)品或勞務(wù)的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對(duì)該產(chǎn)品或勞務(wù)的同時(shí)享用，也不會(huì)因此而減少其他人或廠商享用該種公共產(chǎn)品或勞務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。也就是說，新增消費(fèi)的邊際成本等十零。 第三、收益的非排它性。在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商加以阻止。任何人都不能用拒絕付款的辦法將其所不喜歡的公共產(chǎn)品或勞務(wù)排除在其享用品范圍之外。 由于具有以上特點(diǎn)，公共產(chǎn)品在使用過程中具有讓人“免費(fèi)搭車”的效應(yīng)，同時(shí)其外部效應(yīng)和私人投資的高成本決定了它是不能通過市場(chǎng)有效提供的，或者說市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品上是失靈的，而以社會(huì)目標(biāo)為主的公共產(chǎn)品和服務(wù)又是必不可少的，所以公共產(chǎn)品只能由政府來提供。 然而，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，完全滿足以上三個(gè)條件的所謂純粹的公共產(chǎn)品并不是普遍存在的，更為常見的物品或勞務(wù)是既非公共品，又非私人品，而是處于二者之間的“混合品”，也有人稱之為“半公共品”或者“半私人品”。
現(xiàn)代政府公共支出提供的公共產(chǎn)品很多就具有這樣的“混合品”特性，它們?cè)谝欢ǔ潭壬闲в每梢苑指?，也不能同時(shí)滿足非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的要求，相對(duì)應(yīng)的，其供給方式也應(yīng)該根據(jù)不同情況在不同程度上引入市場(chǎng)，采用市場(chǎng)配置與財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式提供。那么，在提供混合性的公共產(chǎn)品時(shí)，政府應(yīng)該在多大程度上介入，應(yīng)該采用怎樣的運(yùn)作方式保證項(xiàng)目的成功，又應(yīng)該怎樣控制成本確保產(chǎn)品供給的高效率…在這些具體的問題上，香港地鐵的成功模式為我們提供了很多可資借鑒的地方。二、香港地鐵的“利潤神話” 香港地鐵1972年開始興建，自1979年底逐段投人運(yùn)營，目前共由5條主線組成，即荃灣線、觀塘線、港島線、東涌線和機(jī)場(chǎng)快線，總長為82.2公里，低于亞洲區(qū)的東京地鐵、漢城地鐵，與倫敦地鐵的規(guī)模更是不能相提并論。但若以每公里地鐵線路接載的乘客計(jì)算，香港超過10萬人次，是世界上使用密度最高的市區(qū)鐵路之一，也是最繁忙的地下交通系統(tǒng)。截至2000年上半年的20年半的時(shí)間里，逐步由前12年的虧損，轉(zhuǎn)為盈利，其中1998年的利潤達(dá)到28.19億元;1999年盈利21 .16億元，2000年上半年的利潤為10.5億元，并曾在1997年及1998兩年派發(fā)股息。在世界鐵路經(jīng)營普遍虧損的情況下，香港地鐵公司的營業(yè)收人和利潤連續(xù)十年穩(wěn)步增長。成為世界上極少數(shù)的贏利地鐵公司之一。香港地鐵能夠賺錢，原因是多方面的，歸納起來，大致有以下幾個(gè)方面。 第一、經(jīng)營得當(dāng)。在經(jīng)營方面，香港地鐵的特色尤其突出。 首先，香港地鐵公司是特區(qū)政府全資擁有的一家企業(yè)，但并不由政府直接經(jīng)營。而是通過有關(guān)條例，由政府委托有關(guān)人員成董事局成員，按照商業(yè)原則進(jìn)行地下鐵路的修建、經(jīng)營和日常管理。因此，在人們心目中，地鐵是一家“官有民營”的企業(yè)。這就決定了公司在融資，運(yùn)營等方面，均按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行。 建立地鐵公司，20多年來香港地鐵的建設(shè)費(fèi)用，政府的投資不足1/3,其主要資金由各項(xiàng)融資籌集，包括債券、財(cái)團(tuán)貸款和浮息票據(jù)等。建地鐵之初，港府只是通過認(rèn)購地下鐵路公司的發(fā)行股權(quán)的方式給予部分財(cái)政支持，對(duì)地鐵公司的撥款僅為興建地鐵總費(fèi)用(約200億港元)的1/4。因此，興建地鐵費(fèi)用的大部分是由地下鐵路公司自行籌措的。 地鐵公司作為一個(gè)服務(wù)大眾、公益特點(diǎn)突出的企業(yè)，本身經(jīng)營利潤前景并不樂觀，為了彌補(bǔ)地鐵公司本身經(jīng)營可能帶來的虧損，保證良性經(jīng)營，政府確定將地鐵站出口處一定范圍的上地，批給地鐵公司發(fā)展樓宇物業(yè)，用于彌補(bǔ)經(jīng)營的不足。通過貫徹“以物業(yè)開發(fā)帶動(dòng)客流增長”的戰(zhàn)略，一方面將物業(yè)開發(fā)與鐵路建設(shè)規(guī)劃同步進(jìn)行，以物業(yè)開發(fā)實(shí)現(xiàn)利潤的有效增長及客流的增長。另一方面將運(yùn)輸主業(yè)與物業(yè)開發(fā)同視為鐵路運(yùn)輸企業(yè)效益的一對(duì)驅(qū)動(dòng)輪，使運(yùn)輸主業(yè)為物業(yè)開發(fā)創(chuàng)造條件，物業(yè)開發(fā)的發(fā)展壯大又為主業(yè)帶來旺盛人氣，帶來客流貨源的增長，從而帶來企業(yè)的興旺發(fā)達(dá)。 同時(shí)，香港地鐵公司在不斷提高旅客運(yùn)送質(zhì)量的基礎(chǔ)上，立足主業(yè)，開展多種經(jīng)營服務(wù)。積極在鐵路沿線、站內(nèi)車上開展形式多樣、靈活實(shí)用的廣告服務(wù)，這樣既改善了旅客乘車環(huán)境，又增創(chuàng)了收人。另外還開辦電訊(裝設(shè)自動(dòng)收費(fèi)電話，出售IC卡)服務(wù)，售票代辦，行李運(yùn)送代辦，出租(售)商鋪(位)等多種形式的經(jīng)營活動(dòng)。運(yùn)輸主業(yè)和多種經(jīng)營分屬不同部門經(jīng)營管理(運(yùn)輸由車務(wù)，多經(jīng)由物業(yè))，相互之問獨(dú)立經(jīng)營，公司不搞政策性的扶助或拉郎配。以優(yōu)質(zhì)的多種經(jīng)營服務(wù)為主業(yè)贏得穩(wěn)定增長的客流，優(yōu)質(zhì)的主業(yè)服務(wù)又為多種經(jīng)營贏得穩(wěn)定的客戶。從而將地鐵公司的經(jīng)營納人了良性循環(huán)的軌道。 第二、高效管理。香港地鐵公司是一個(gè)擁有8786名員工的大企業(yè)，董事局是香港地鐵公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由9名成員組成。其中有政府高級(jí)官員(也可以說是社會(huì)學(xué)家)、經(jīng)濟(jì)金融界專家、大學(xué)教授、銀行家等。董事局是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)公司的發(fā)展方向和發(fā)展策略做出決策，不負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)經(jīng)營事務(wù)，這樣可使決策者能真正站在公司的整體利益而不是局部利益上，全面的、科學(xué)的、公正的為公司利益曲謀劃。 在董事局下設(shè)立 7位總監(jiān)，分別是工程劃、財(cái)務(wù)、人力資源、車務(wù)、物業(yè)、事務(wù)及策劃、法律總監(jiān)，他們均具有相關(guān)專業(yè)本科以仁理論知識(shí)及五年以上同專業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別獨(dú)立管理各部門的經(jīng)營活動(dòng)，負(fù)責(zé)公司各項(xiàng)經(jīng)營策略的具體實(shí)施?？偙O(jiān)只需對(duì)本部門業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，可以全身心地投入到本部門的業(yè)務(wù)經(jīng)營中，以經(jīng)營業(yè)績?nèi)〕?，不必想方設(shè)法為本部門爭(zhēng)政策，看政策吃飯。決策管理與經(jīng)營管理分開，各自嚴(yán)格按公司管理章程履行管理職責(zé)，消滅了管理上的空白和權(quán)利重復(fù)等現(xiàn)象，大大提高了管理效率。 香港地鐵公司將所有管理制度集中體現(xiàn)在《香港地鐵公司經(jīng)營管理章程》上，它是由董事局白7 5年公司成立以來，經(jīng)過2 0多年來的不斷修改、補(bǔ)充而形成的公司經(jīng)營規(guī)范。公司的一切經(jīng)營活動(dòng)均以《章程》為準(zhǔn)則，公司的所有員工在《章程》面前人人平等，實(shí)現(xiàn)了工作平等競(jìng)爭(zhēng)和按勞取酬的現(xiàn)代企業(yè)勞動(dòng)分配制度。充分發(fā)揮了勞動(dòng)者的工作積極性和參與企業(yè)管理的能動(dòng)性，使整個(gè)企業(yè)充滿廠活力和人氣，這也是香港地鐵公司經(jīng)營成功的有力保證。 第三、立法監(jiān)管。香港地鐵公司依據(jù)《地卜鐵路公司條例》(1975年第227號(hào)法律)而成立，上述條例中有關(guān)地鐵公司在建設(shè)和管理方面的規(guī)章相當(dāng)齊全。2000年特區(qū)政府推出了《地下鐵路條例》取代了上述條例，新條例因應(yīng)形勢(shì)變化就地鐵公司的專營權(quán)、財(cái)產(chǎn)、法律責(zé)任、管理職能等作了新的界定，既使地鐵公司可順利實(shí)施招股上市，亦使其運(yùn)作更為規(guī)范。多年來，不論其董事局如何換屆，董事局主席如何更替，該公司均有法可依、有章可循，保證了香港地鐵公司管理和運(yùn)營的持續(xù)性、穩(wěn)定性和高效性。 香港政府通過一系列法定的方式，對(duì)地鐵公司實(shí)行監(jiān)管，包括:公司必須遵從政府做出的指引;經(jīng)審核的賬目呈交財(cái)政司，財(cái)政司有權(quán)批準(zhǔn)公司利潤的利用和投資方式，也可指示公司將儲(chǔ)備內(nèi)的任何類目劃入政府一般收人，及向政，府派發(fā)股息。政府委任一位鐵路監(jiān)督確保地鐵安全。按1996年通過的“集體運(yùn)輸鐵路條例”的規(guī)定，地鐵公司必須按商業(yè)原則經(jīng)營，不得出現(xiàn)經(jīng)營虧損，政府雖然為公司唯一的股東，但如果因政府干預(yù)經(jīng)營而導(dǎo)致經(jīng)營損失的話，港府必須予以賠償。 另外一直以來，香港政府還通過各種方式地鐵公司實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，如委任社會(huì)人士擔(dān)任企業(yè)董事;設(shè)立專門的咨詢委員會(huì);發(fā)表白皮書等形式的咨詢文件，在制定整體規(guī)劃時(shí)，會(huì)向公眾發(fā)出白皮書等形式的公開咨詢文件;設(shè)立專門部門接受和處理公眾的投訴;同時(shí)發(fā)揮傳媒的監(jiān)督作用等。三、對(duì)我國公共產(chǎn)品供給的借鑒意義 長期以來，由于各種原因，我國在公共產(chǎn)品的提供上始終存在一些偏差。比如在公共事業(yè)的投人上沒有把經(jīng)營性和非經(jīng)營性的投資分開，導(dǎo)致公共產(chǎn)品領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，給國家財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。同時(shí)在投資領(lǐng)域內(nèi)資金使用效益差，資源配置不佳，導(dǎo)致大量的浪費(fèi)。而且監(jiān)督機(jī)制不完善，使政府活動(dòng)及其財(cái)政支出的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力都不如私人部門大，從而使供給效率偏低。財(cái)政部門只側(cè)重于政府撥款及其支出的管理，而忽視對(duì)單位自身組織的支出管理，由于缺乏健全的規(guī)章制度，導(dǎo)致供給效率低下。通過對(duì)香港地鐵成功運(yùn)營模式的考察，我們起碼能夠得到以下幾點(diǎn)啟發(fā): 第一、“官有民營”企業(yè)概念。對(duì)于具有“混合品”性質(zhì)的公共產(chǎn)品，政府可以采取這樣一種形式來供給，該概念包含著以卜三方面的含義。 首先，政府監(jiān)管者與生產(chǎn)者角色分離。政府應(yīng)以監(jiān)管者的身份專事行業(yè)規(guī)范、監(jiān)督指導(dǎo)工作保證公共產(chǎn)品的供給。即使是參與生產(chǎn)，也必須是在實(shí)現(xiàn)了“政企分離”意義之后的國有企業(yè)參與市場(chǎng)。政府以出資人身份監(jiān)督企業(yè)，以合同約束取代行政管理。同時(shí)，在一定階段，特別是建設(shè)開發(fā)階段，對(duì)公益性項(xiàng)目和服務(wù)給予投資支持和收人補(bǔ)償。比如國家政策性金融機(jī)構(gòu)給予一定比例的長期低息貸款，減免公共品營運(yùn)收益的稅收;給予投資者在定價(jià)方面更大自主權(quán).等等。 其次，政府應(yīng)引進(jìn)各種資金，形成官辦企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化模式。政府可投人少部分起導(dǎo)向作用的資金，其余讓企業(yè)按商業(yè)原則自籌，推進(jìn)投資主體多元化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。這樣一方面可以減輕政府財(cái)政資金負(fù)擔(dān)，分散投資風(fēng)險(xiǎn);另外一方面也帶來決策約束，提高了投資效率，有效降低了成本。 最后，政府可以通過資本市場(chǎng)，采取合資、合作，以及發(fā)行股票、基金、債券、可轉(zhuǎn)換債券等方式，支持有條件的企業(yè)或項(xiàng)目的股票上市，實(shí)現(xiàn)投融資的多元化。同時(shí)在企業(yè)發(fā)展比較成熟時(shí)，通過股份制改造將其上市，套現(xiàn)收回部分投資，用于發(fā)展其他公有事業(yè)。香港地鐵就曾于2000年10月實(shí)行了部分私有化，在香港上市，股票融資94億元，目前特區(qū)政府持股77%，其余23%股份公眾持有。 第二、“利益補(bǔ)償”原則。考慮到地鐵作為一個(gè)服務(wù)大眾、公益特點(diǎn)突出的產(chǎn)品。本身經(jīng)營利潤前景并不樂觀，但是由于地鐵大大改善了沿線的交通狀況，使沿線各站形成許多新的繁華地區(qū)，沿線的地產(chǎn)也不斷增值。對(duì)北京、上海等地的“地鐵概念”樓市的增值統(tǒng)計(jì)見表2。在這個(gè)過程中，可以說是地鐵公司為沿線的地產(chǎn)發(fā)展商帶來了收益。因此，讓地鐵公司分享地鐵沿線物業(yè)發(fā)展的收益，于情于理，都是合適的。政府通過將地鐵站出口處一定范圍的土地，批給地鐵公司發(fā)展樓宇物業(yè)，彌補(bǔ)了地鐵公司本身經(jīng)營可能帶來的虧損，并解決了工程建設(shè)部分資金。同時(shí)，政府還將地下鐵路內(nèi)的通訊設(shè)備，廣告等也批由地鐵公司經(jīng)營，保證其資產(chǎn)的保值增值。 由此聯(lián)想到國內(nèi)很多公用事業(yè)的建設(shè)，往往就是單獨(dú)由財(cái)政或承包單位負(fù)擔(dān)資金來源，其實(shí)對(duì)于公用事業(yè)建成后能受益的單位，讓其負(fù)擔(dān)一部分該公共產(chǎn)品的建設(shè)成本，不但可以減輕財(cái)政壓力，也可以提高公共產(chǎn)品的使用效率，有效避免浪費(fèi)和濫用。而在補(bǔ)償?shù)姆绞缴峡梢砸虻刂埔?。比?可以向因新道路建設(shè)而獲益的沿線公司和企業(yè)征收一定的開業(yè)費(fèi)?？梢詫⒕嚯x公交車車站、輕軌站、地鐵站一定范圍確定為城市軌道交通系統(tǒng)的收益區(qū)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的占地業(yè)主和土地租用者按照占地面積和距車站的距離累進(jìn)收稅;對(duì)地鐵沿線尤其是車站附近的上地經(jīng)營開發(fā)權(quán)進(jìn)行拍賣，或低價(jià)將沿線土地劃撥給聯(lián)合開發(fā)的投資者進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)，等等。 第三、“誰受益誰付錢”的原則。其實(shí)以上的“利益補(bǔ)償”原則也是這個(gè)原則的一種闡述。地鐵公司的經(jīng)營收人主要來自地鐵乘客的車費(fèi)。根據(jù)條例，地鐵公司有權(quán)決定票價(jià)。香港地鐵實(shí)行每年跟通脹率調(diào)整票價(jià)，漲價(jià)幅度略低于通漲指標(biāo)。按照條例規(guī)定，誰乘地鐵誰付錢，而不應(yīng)以其他方式令不乘地鐵的掏腰包。所以，地鐵車票的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是:足以支付成本、支付利息，不斷改善地鐵系統(tǒng)和為投資者提供合理回報(bào)。地鐵公司制訂的回報(bào)率為10%盡管每一次提高票價(jià)都會(huì)招致社會(huì)的反對(duì)聲，包括立法會(huì)議員的反對(duì)，但地鐵公司依然堅(jiān)持車票標(biāo)準(zhǔn)的原則。政府也沒有干預(yù)過地鐵公司對(duì)票價(jià)的決定權(quán)。這樣，一方面保證了地鐵公司的車費(fèi)收人，另一方面回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)的制定也杜絕了地鐵的亂收費(fèi)。值得我們借鑒。 第四、立法監(jiān)管的重要性香港地鐵自成立之初就制定了《地下鐵路公司條例》，其穩(wěn)定、透明、完善的法律體系，規(guī)范企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)、行為，使其建設(shè)運(yùn)營有法可依，有章可循。多年來，更是隨形勢(shì)更迭不斷完善，保證了地鐵公司經(jīng)營管理的持續(xù)性、穩(wěn)定性和高效性。 由此聯(lián)想到，在我國法律制度還不甚健全的大環(huán)境下，是否可以在每個(gè)公用事業(yè)建設(shè)時(shí)都依法詳盡制定一套行為規(guī)范，并對(duì)其加以嚴(yán)格監(jiān)督，而不是出現(xiàn)問題互相推諉，損失無人負(fù)責(zé)。在保證建設(shè)順利進(jìn)行的基礎(chǔ)上控制成本，提高效率，有效提高公共產(chǎn)品的使用效率。參考文獻(xiàn):[1]洪銀興王編.公共財(cái)政學(xué)[M],南京大學(xué)出版社，2003.[2]何鳳霞.提高我國公共產(chǎn)品供給效率的對(duì)策「J]，鄭州工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2002,9.[3]林源昌，鐘曉山，趙志英，王子建.從香港地鐵看港府對(duì)官辦企業(yè)的管理與運(yùn)營及對(duì)深圳的借鑒[J]特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2001,5.[4]羊長懷，廖小紅.香港地鐵公司成功的經(jīng)營之道仁[J].理論學(xué)習(xí)與探索，2000,3.[5]彭少芳.香港地鐵的“利潤神話”21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2003，12，29.[6]隋映輝，高慶寧，遲建平城市地鐵運(yùn)營模式及效益的實(shí)現(xiàn)[EB/OLJ]http://www.drcnet.com
現(xiàn)代政府公共支出提供的公共產(chǎn)品很多就具有這樣的“混合品”特性，它們?cè)谝欢ǔ潭壬闲в每梢苑指?，也不能同時(shí)滿足非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的要求，相對(duì)應(yīng)的，其供給方式也應(yīng)該根據(jù)不同情況在不同程度上引入市場(chǎng)，采用市場(chǎng)配置與財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式提供。那么，在提供混合性的公共產(chǎn)品時(shí)，政府應(yīng)該在多大程度上介入，應(yīng)該采用怎樣的運(yùn)作方式保證項(xiàng)目的成功，又應(yīng)該怎樣控制成本確保產(chǎn)品供給的高效率…在這些具體的問題上，香港地鐵的成功模式為我們提供了很多可資借鑒的地方。二、香港地鐵的“利潤神話” 香港地鐵1972年開始興建，自1979年底逐段投人運(yùn)營，目前共由5條主線組成，即荃灣線、觀塘線、港島線、東涌線和機(jī)場(chǎng)快線，總長為82.2公里，低于亞洲區(qū)的東京地鐵、漢城地鐵，與倫敦地鐵的規(guī)模更是不能相提并論。但若以每公里地鐵線路接載的乘客計(jì)算，香港超過10萬人次，是世界上使用密度最高的市區(qū)鐵路之一，也是最繁忙的地下交通系統(tǒng)。截至2000年上半年的20年半的時(shí)間里，逐步由前12年的虧損，轉(zhuǎn)為盈利，其中1998年的利潤達(dá)到28.19億元;1999年盈利21 .16億元，2000年上半年的利潤為10.5億元，并曾在1997年及1998兩年派發(fā)股息。在世界鐵路經(jīng)營普遍虧損的情況下，香港地鐵公司的營業(yè)收人和利潤連續(xù)十年穩(wěn)步增長。成為世界上極少數(shù)的贏利地鐵公司之一。香港地鐵能夠賺錢，原因是多方面的，歸納起來，大致有以下幾個(gè)方面。 第一、經(jīng)營得當(dāng)。在經(jīng)營方面，香港地鐵的特色尤其突出。 首先，香港地鐵公司是特區(qū)政府全資擁有的一家企業(yè)，但并不由政府直接經(jīng)營。而是通過有關(guān)條例，由政府委托有關(guān)人員成董事局成員，按照商業(yè)原則進(jìn)行地下鐵路的修建、經(jīng)營和日常管理。因此，在人們心目中，地鐵是一家“官有民營”的企業(yè)。這就決定了公司在融資，運(yùn)營等方面，均按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行。 建立地鐵公司，20多年來香港地鐵的建設(shè)費(fèi)用，政府的投資不足1/3,其主要資金由各項(xiàng)融資籌集，包括債券、財(cái)團(tuán)貸款和浮息票據(jù)等。建地鐵之初，港府只是通過認(rèn)購地下鐵路公司的發(fā)行股權(quán)的方式給予部分財(cái)政支持，對(duì)地鐵公司的撥款僅為興建地鐵總費(fèi)用(約200億港元)的1/4。因此，興建地鐵費(fèi)用的大部分是由地下鐵路公司自行籌措的。 地鐵公司作為一個(gè)服務(wù)大眾、公益特點(diǎn)突出的企業(yè)，本身經(jīng)營利潤前景并不樂觀，為了彌補(bǔ)地鐵公司本身經(jīng)營可能帶來的虧損，保證良性經(jīng)營，政府確定將地鐵站出口處一定范圍的上地，批給地鐵公司發(fā)展樓宇物業(yè)，用于彌補(bǔ)經(jīng)營的不足。通過貫徹“以物業(yè)開發(fā)帶動(dòng)客流增長”的戰(zhàn)略，一方面將物業(yè)開發(fā)與鐵路建設(shè)規(guī)劃同步進(jìn)行，以物業(yè)開發(fā)實(shí)現(xiàn)利潤的有效增長及客流的增長。另一方面將運(yùn)輸主業(yè)與物業(yè)開發(fā)同視為鐵路運(yùn)輸企業(yè)效益的一對(duì)驅(qū)動(dòng)輪，使運(yùn)輸主業(yè)為物業(yè)開發(fā)創(chuàng)造條件，物業(yè)開發(fā)的發(fā)展壯大又為主業(yè)帶來旺盛人氣，帶來客流貨源的增長，從而帶來企業(yè)的興旺發(fā)達(dá)。 同時(shí)，香港地鐵公司在不斷提高旅客運(yùn)送質(zhì)量的基礎(chǔ)上，立足主業(yè)，開展多種經(jīng)營服務(wù)。積極在鐵路沿線、站內(nèi)車上開展形式多樣、靈活實(shí)用的廣告服務(wù)，這樣既改善了旅客乘車環(huán)境，又增創(chuàng)了收人。另外還開辦電訊(裝設(shè)自動(dòng)收費(fèi)電話，出售IC卡)服務(wù)，售票代辦，行李運(yùn)送代辦，出租(售)商鋪(位)等多種形式的經(jīng)營活動(dòng)。運(yùn)輸主業(yè)和多種經(jīng)營分屬不同部門經(jīng)營管理(運(yùn)輸由車務(wù)，多經(jīng)由物業(yè))，相互之問獨(dú)立經(jīng)營，公司不搞政策性的扶助或拉郎配。以優(yōu)質(zhì)的多種經(jīng)營服務(wù)為主業(yè)贏得穩(wěn)定增長的客流，優(yōu)質(zhì)的主業(yè)服務(wù)又為多種經(jīng)營贏得穩(wěn)定的客戶。從而將地鐵公司的經(jīng)營納人了良性循環(huán)的軌道。 第二、高效管理。香港地鐵公司是一個(gè)擁有8786名員工的大企業(yè)，董事局是香港地鐵公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由9名成員組成。其中有政府高級(jí)官員(也可以說是社會(huì)學(xué)家)、經(jīng)濟(jì)金融界專家、大學(xué)教授、銀行家等。董事局是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)公司的發(fā)展方向和發(fā)展策略做出決策，不負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)經(jīng)營事務(wù)，這樣可使決策者能真正站在公司的整體利益而不是局部利益上，全面的、科學(xué)的、公正的為公司利益曲謀劃。 在董事局下設(shè)立 7位總監(jiān)，分別是工程劃、財(cái)務(wù)、人力資源、車務(wù)、物業(yè)、事務(wù)及策劃、法律總監(jiān)，他們均具有相關(guān)專業(yè)本科以仁理論知識(shí)及五年以上同專業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別獨(dú)立管理各部門的經(jīng)營活動(dòng)，負(fù)責(zé)公司各項(xiàng)經(jīng)營策略的具體實(shí)施?？偙O(jiān)只需對(duì)本部門業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，可以全身心地投入到本部門的業(yè)務(wù)經(jīng)營中，以經(jīng)營業(yè)績?nèi)〕?，不必想方設(shè)法為本部門爭(zhēng)政策，看政策吃飯。決策管理與經(jīng)營管理分開，各自嚴(yán)格按公司管理章程履行管理職責(zé)，消滅了管理上的空白和權(quán)利重復(fù)等現(xiàn)象，大大提高了管理效率。 香港地鐵公司將所有管理制度集中體現(xiàn)在《香港地鐵公司經(jīng)營管理章程》上，它是由董事局白7 5年公司成立以來，經(jīng)過2 0多年來的不斷修改、補(bǔ)充而形成的公司經(jīng)營規(guī)范。公司的一切經(jīng)營活動(dòng)均以《章程》為準(zhǔn)則，公司的所有員工在《章程》面前人人平等，實(shí)現(xiàn)了工作平等競(jìng)爭(zhēng)和按勞取酬的現(xiàn)代企業(yè)勞動(dòng)分配制度。充分發(fā)揮了勞動(dòng)者的工作積極性和參與企業(yè)管理的能動(dòng)性，使整個(gè)企業(yè)充滿廠活力和人氣，這也是香港地鐵公司經(jīng)營成功的有力保證。 第三、立法監(jiān)管。香港地鐵公司依據(jù)《地卜鐵路公司條例》(1975年第227號(hào)法律)而成立，上述條例中有關(guān)地鐵公司在建設(shè)和管理方面的規(guī)章相當(dāng)齊全。2000年特區(qū)政府推出了《地下鐵路條例》取代了上述條例，新條例因應(yīng)形勢(shì)變化就地鐵公司的專營權(quán)、財(cái)產(chǎn)、法律責(zé)任、管理職能等作了新的界定，既使地鐵公司可順利實(shí)施招股上市，亦使其運(yùn)作更為規(guī)范。多年來，不論其董事局如何換屆，董事局主席如何更替，該公司均有法可依、有章可循，保證了香港地鐵公司管理和運(yùn)營的持續(xù)性、穩(wěn)定性和高效性。 香港政府通過一系列法定的方式，對(duì)地鐵公司實(shí)行監(jiān)管，包括:公司必須遵從政府做出的指引;經(jīng)審核的賬目呈交財(cái)政司，財(cái)政司有權(quán)批準(zhǔn)公司利潤的利用和投資方式，也可指示公司將儲(chǔ)備內(nèi)的任何類目劃入政府一般收人，及向政，府派發(fā)股息。政府委任一位鐵路監(jiān)督確保地鐵安全。按1996年通過的“集體運(yùn)輸鐵路條例”的規(guī)定，地鐵公司必須按商業(yè)原則經(jīng)營，不得出現(xiàn)經(jīng)營虧損，政府雖然為公司唯一的股東，但如果因政府干預(yù)經(jīng)營而導(dǎo)致經(jīng)營損失的話，港府必須予以賠償。 另外一直以來，香港政府還通過各種方式地鐵公司實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，如委任社會(huì)人士擔(dān)任企業(yè)董事;設(shè)立專門的咨詢委員會(huì);發(fā)表白皮書等形式的咨詢文件，在制定整體規(guī)劃時(shí)，會(huì)向公眾發(fā)出白皮書等形式的公開咨詢文件;設(shè)立專門部門接受和處理公眾的投訴;同時(shí)發(fā)揮傳媒的監(jiān)督作用等。三、對(duì)我國公共產(chǎn)品供給的借鑒意義 長期以來，由于各種原因，我國在公共產(chǎn)品的提供上始終存在一些偏差。比如在公共事業(yè)的投人上沒有把經(jīng)營性和非經(jīng)營性的投資分開，導(dǎo)致公共產(chǎn)品領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，給國家財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。同時(shí)在投資領(lǐng)域內(nèi)資金使用效益差，資源配置不佳，導(dǎo)致大量的浪費(fèi)。而且監(jiān)督機(jī)制不完善，使政府活動(dòng)及其財(cái)政支出的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力都不如私人部門大，從而使供給效率偏低。財(cái)政部門只側(cè)重于政府撥款及其支出的管理，而忽視對(duì)單位自身組織的支出管理，由于缺乏健全的規(guī)章制度，導(dǎo)致供給效率低下。通過對(duì)香港地鐵成功運(yùn)營模式的考察，我們起碼能夠得到以下幾點(diǎn)啟發(fā): 第一、“官有民營”企業(yè)概念。對(duì)于具有“混合品”性質(zhì)的公共產(chǎn)品，政府可以采取這樣一種形式來供給，該概念包含著以卜三方面的含義。 首先，政府監(jiān)管者與生產(chǎn)者角色分離。政府應(yīng)以監(jiān)管者的身份專事行業(yè)規(guī)范、監(jiān)督指導(dǎo)工作保證公共產(chǎn)品的供給。即使是參與生產(chǎn)，也必須是在實(shí)現(xiàn)了“政企分離”意義之后的國有企業(yè)參與市場(chǎng)。政府以出資人身份監(jiān)督企業(yè)，以合同約束取代行政管理。同時(shí)，在一定階段，特別是建設(shè)開發(fā)階段，對(duì)公益性項(xiàng)目和服務(wù)給予投資支持和收人補(bǔ)償。比如國家政策性金融機(jī)構(gòu)給予一定比例的長期低息貸款，減免公共品營運(yùn)收益的稅收;給予投資者在定價(jià)方面更大自主權(quán).等等。 其次，政府應(yīng)引進(jìn)各種資金，形成官辦企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化模式。政府可投人少部分起導(dǎo)向作用的資金，其余讓企業(yè)按商業(yè)原則自籌，推進(jìn)投資主體多元化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。這樣一方面可以減輕政府財(cái)政資金負(fù)擔(dān)，分散投資風(fēng)險(xiǎn);另外一方面也帶來決策約束，提高了投資效率，有效降低了成本。 最后，政府可以通過資本市場(chǎng)，采取合資、合作，以及發(fā)行股票、基金、債券、可轉(zhuǎn)換債券等方式，支持有條件的企業(yè)或項(xiàng)目的股票上市，實(shí)現(xiàn)投融資的多元化。同時(shí)在企業(yè)發(fā)展比較成熟時(shí)，通過股份制改造將其上市，套現(xiàn)收回部分投資，用于發(fā)展其他公有事業(yè)。香港地鐵就曾于2000年10月實(shí)行了部分私有化，在香港上市，股票融資94億元，目前特區(qū)政府持股77%，其余23%股份公眾持有。 第二、“利益補(bǔ)償”原則。考慮到地鐵作為一個(gè)服務(wù)大眾、公益特點(diǎn)突出的產(chǎn)品。本身經(jīng)營利潤前景并不樂觀，但是由于地鐵大大改善了沿線的交通狀況，使沿線各站形成許多新的繁華地區(qū)，沿線的地產(chǎn)也不斷增值。對(duì)北京、上海等地的“地鐵概念”樓市的增值統(tǒng)計(jì)見表2。在這個(gè)過程中，可以說是地鐵公司為沿線的地產(chǎn)發(fā)展商帶來了收益。因此，讓地鐵公司分享地鐵沿線物業(yè)發(fā)展的收益，于情于理，都是合適的。政府通過將地鐵站出口處一定范圍的土地，批給地鐵公司發(fā)展樓宇物業(yè)，彌補(bǔ)了地鐵公司本身經(jīng)營可能帶來的虧損，并解決了工程建設(shè)部分資金。同時(shí)，政府還將地下鐵路內(nèi)的通訊設(shè)備，廣告等也批由地鐵公司經(jīng)營，保證其資產(chǎn)的保值增值。 由此聯(lián)想到國內(nèi)很多公用事業(yè)的建設(shè)，往往就是單獨(dú)由財(cái)政或承包單位負(fù)擔(dān)資金來源，其實(shí)對(duì)于公用事業(yè)建成后能受益的單位，讓其負(fù)擔(dān)一部分該公共產(chǎn)品的建設(shè)成本，不但可以減輕財(cái)政壓力，也可以提高公共產(chǎn)品的使用效率，有效避免浪費(fèi)和濫用。而在補(bǔ)償?shù)姆绞缴峡梢砸虻刂埔?。比?可以向因新道路建設(shè)而獲益的沿線公司和企業(yè)征收一定的開業(yè)費(fèi)?？梢詫⒕嚯x公交車車站、輕軌站、地鐵站一定范圍確定為城市軌道交通系統(tǒng)的收益區(qū)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的占地業(yè)主和土地租用者按照占地面積和距車站的距離累進(jìn)收稅;對(duì)地鐵沿線尤其是車站附近的上地經(jīng)營開發(fā)權(quán)進(jìn)行拍賣，或低價(jià)將沿線土地劃撥給聯(lián)合開發(fā)的投資者進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)，等等。 第三、“誰受益誰付錢”的原則。其實(shí)以上的“利益補(bǔ)償”原則也是這個(gè)原則的一種闡述。地鐵公司的經(jīng)營收人主要來自地鐵乘客的車費(fèi)。根據(jù)條例，地鐵公司有權(quán)決定票價(jià)。香港地鐵實(shí)行每年跟通脹率調(diào)整票價(jià)，漲價(jià)幅度略低于通漲指標(biāo)。按照條例規(guī)定，誰乘地鐵誰付錢，而不應(yīng)以其他方式令不乘地鐵的掏腰包。所以，地鐵車票的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是:足以支付成本、支付利息，不斷改善地鐵系統(tǒng)和為投資者提供合理回報(bào)。地鐵公司制訂的回報(bào)率為10%盡管每一次提高票價(jià)都會(huì)招致社會(huì)的反對(duì)聲，包括立法會(huì)議員的反對(duì)，但地鐵公司依然堅(jiān)持車票標(biāo)準(zhǔn)的原則。政府也沒有干預(yù)過地鐵公司對(duì)票價(jià)的決定權(quán)。這樣，一方面保證了地鐵公司的車費(fèi)收人，另一方面回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)的制定也杜絕了地鐵的亂收費(fèi)。值得我們借鑒。 第四、立法監(jiān)管的重要性香港地鐵自成立之初就制定了《地下鐵路公司條例》，其穩(wěn)定、透明、完善的法律體系，規(guī)范企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)、行為，使其建設(shè)運(yùn)營有法可依，有章可循。多年來，更是隨形勢(shì)更迭不斷完善，保證了地鐵公司經(jīng)營管理的持續(xù)性、穩(wěn)定性和高效性。 由此聯(lián)想到，在我國法律制度還不甚健全的大環(huán)境下，是否可以在每個(gè)公用事業(yè)建設(shè)時(shí)都依法詳盡制定一套行為規(guī)范，并對(duì)其加以嚴(yán)格監(jiān)督，而不是出現(xiàn)問題互相推諉，損失無人負(fù)責(zé)。在保證建設(shè)順利進(jìn)行的基礎(chǔ)上控制成本，提高效率，有效提高公共產(chǎn)品的使用效率。參考文獻(xiàn):[1]洪銀興王編.公共財(cái)政學(xué)[M],南京大學(xué)出版社，2003.[2]何鳳霞.提高我國公共產(chǎn)品供給效率的對(duì)策「J]，鄭州工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2002,9.[3]林源昌，鐘曉山，趙志英，王子建.從香港地鐵看港府對(duì)官辦企業(yè)的管理與運(yùn)營及對(duì)深圳的借鑒[J]特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2001,5.[4]羊長懷，廖小紅.香港地鐵公司成功的經(jīng)營之道仁[J].理論學(xué)習(xí)與探索，2000,3.[5]彭少芳.香港地鐵的“利潤神話”21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2003，12，29.[6]隋映輝，高慶寧，遲建平城市地鐵運(yùn)營模式及效益的實(shí)現(xiàn)[EB/OLJ]http://www.drcnet.com
