城市軌道交通投融資問題的研究與創新

發表于“首屆中國城市軌道交通發展年會論文集”2003年12月

摘 要

一、城市軌道交通的基本經濟定位
二、城市軌道交通的主要經濟特征
（一）具有極強的正外部效應
（二）具有明顯的規模經濟特征
（三）具有獨特的產品周期

三、城市軌道交通的經營特點

（一）軌道交通項目的運營具有時空局限性，盈利空間有限
（二）軌道交通項目權益具有放大性，資產的保值增值能力強
（三）軌道交通網絡匯集了穩定、巨大的客流量，使地鐵沿線的商業開發具有放大性、網絡性，對其進行規模化、集約化經營，實現其經營方式的品牌化、連鎖化、經濟效益的最大化
（四）軌道交通具有巨大、穩定、增長的現金流收入，具有極強的現金獲取能力

四、軌道交通投融資問題的基本思路
（一）對軌道交通傳統投融資模式的補充與完善——政府主導的負債型投融資方案
1、政府主導的負債型投融資所具有的優勢
2、資本金問題的解決
3、債務資金的解決
4、還本付息問題的解決
（二）在軌道交通領域實施PPP模式的研究、實踐與創新——政府主導的市場化投融資方案
1、前補貼模式，又稱建設補貼方式，即SB－O－T（Subsidize in Building，Operate and

Transfer）模式
2、后補貼模式，又稱運營補貼模式，即B－SO－T（Build，Subsidize in Operation and

Transfer）模式
3、成功實施PPP模式必須處理好的幾個關鍵問題

五、如何采用政府轉移支付手段對地鐵項目的外部效益內部化
（一）為滿足當前工程需要，采取直接轉移支付手段，大幅增加地鐵建設的政府資金來源
（二）采取間接轉移支付手段，如將地鐵沿線的土地、商貿、廣告等經營性業務由地鐵公司經營，由地鐵公司聯合專業化投資者，對地鐵沿線的房地產、廣告、商貿進行統一開發，實現規?；?、專業化經營，實現收益彌補運營業務虧損

一、城市軌道交通的基本經濟定位
城市軌道交通（以下簡稱“軌道交通”或“地鐵”）同時具有部分公共產品和私人產品的特性，又不同于純公共產品和私人產品，屬于準公共產品。
公共產品（Public goods）是相對于私人產品（Private goods）而言的一個經濟學概念。其主要特征有：一是效用上的不可分性（Non-divisibility）；二是供給上的非排他性（Non-excludability）；三是消費上的“非競爭性”（Non-rivalness）。而私人產品在以上幾方面與公共產品正相反。準公共產品具有公共產品與私人產品的雙重屬性，并更傾向于公共產品。
軌道交通運輸具有“準公共產品”的若干特性：首先，軌道交通運輸在消費上具有一定程度的非競爭性，具有較強的公益性。消費者在消費準公共產品時不妨礙其他消費者消費，也就是說增加一個消費者的消費并不會引起生產成本的增加。地鐵在客運未滿員之前增加一些乘客。其邊際成本為零或接近于零，因此其消費在一定程度上是非競爭的。其次，軌道交通運輸是可分割的。每個消費者可以通過誰買票誰乘車的方式對城市軌道交通運輸產品進行消費，因此其具有效用的可分性，屬于私人產品的一個屬性。最后，城市軌道交通運輸還具有一定的排他性。城市軌道交通對所有人提供相同數量和相同質量的服務，但當乘客越來越多的時候，會產生擁擠問題，乘客所得的消費利益將會下降。這時便可以通過售票準入的方式排除一些人的消費，只讓那些買票的人上車，而且不用花很大的成本。然而城市軌道交通是一種公用交通工具，雖然票價彈性較小，漲價會帶來收入的增加，但是不能通過隨意提高票價的方式，來排除大部分人對城市軌道交通運輸產品的消費。
純公共產品由政府提供，純私人產品由私人部門通過市場提供。而準公共產品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補助的條件下，由私人部門通過市場提供。

二、城市軌道交通的主要經濟特征
地鐵是重要的城市基礎設施，具有以下幾個明顯的經濟特征。

（一）具有極強的正外部效應
地鐵作為城市大型基礎設施，快捷高效，節約人們的時間成本，有利于環保；減輕地面交通壓力和政府地上交通投入；隨著地鐵的建設，沿線房地產迅速增值、商貿日趨活躍，有力地促進了城市經濟的持續發展，增加城市總體的社會經濟福利，具有巨大的正的外部效應。
（二）具有明顯的規模經濟特征
所謂規模經濟特征，主要有兩層涵義：一是存在最低效率規模，即平均成本相對于需求大小達到最低的那個產量水平，決定最低效率規模的基礎是行業的技術特征。二是規模報酬遞增，即在生產規模低于最低經濟規模時，產出的增加要高于投入要素的增加，即投入的要素按比例增加t倍，得到的產出增加要大于t倍。若設投入的各種生產要素集合為X，產出為Y，生產函數為Y＝f（X），則規模報酬遞增用公式表示為：f（tX）>tf（X），t>1。地鐵的經濟技術特征主要有：第一，地鐵發揮作用以路網規模為前提，覆蓋面越大，地鐵效率越高。第二，地鐵路網建設投資規模大，建設期長，資產的流動差，沉淀成本大。第三，地鐵的主要資產——土建部分使用時間長，具有一定的永久性。第四，在任何服務點上地鐵所提供的服務都取決于路網的整體水平。可見，地鐵存在最低效率規模，且規模效益遞增，具有非常明顯的規模經濟特征。
（三）具有獨特的產品周期
按照當前國家有關規定，軌道交通項目的資本金比例最低需達40%。按此測算，一般情況下地鐵項目可以大致分為三個階段：一是地鐵項目的建設期，一般為4年。投資強度大，建設期長。這一階段項目自身沒有收入，但對項目外部，即沿線的房地產、商貿行業的發展產生明顯的促進作用，相關行業的銷售收入開始增長；二是項目的成長期，即從項目投入運營到項目現金流的收支平衡年份，大約需要10年左右。這一階段，由于運營成本、財務成本較高，票款收入無法覆蓋全部成本支出，項目自身無法維持運轉，仍然需要項目外部的現金流注入。但項目有力地促進了沿線區域的經濟增長，沿線形成成熟繁榮的經濟帶。三是項目的成熟期，即從項目運營的收支平衡年份到收回投資大約需15年左右。在這一階段項目客流成熟，在網絡化形成，規模效益增強，項目產生大量凈現金流入，項目產生收益。如北京地鐵一、環線目前已運營30余年，經估算，扣除不合理成本因素、價格到位（取消月票、實行按里程計價，自動售檢票），應該可以在全成本核算下實現盈利。

三、城市軌道交通的經營特點
（一）軌道交通項目的運營具有時空局限性，盈利空間有限
軌道交通每天的營運時間是有限的，不可能像其他行業那樣，加班加點可以生產出更多的產品，以增加收入。而且地鐵只能在已經建好的有限的軌道上運行，“產品”不可能輸往外地，也不可能在洞外運行，票款收入被限制在固定的線路上，運輸的能力有限。因此地鐵項目的“產品”——運輸服務的盈利空間相對有限。
（二）軌道交通項目權益具有放大性，資產的保值增值能力強
軌道交通票款收入的增長主要受沿線居住條件、土地開發強度、路網變化、商業經濟成熟程度等外部影響。隨著社會發展，人口流動增大，路網增加，以及服務水平的提高，軌道交通將不斷吸引更多的客流，票款收入從長期看具有一定的增長趨勢。而且地鐵的洞體使用年限長達百年，隨著時間的推移，地鐵資產的升值潛力巨大。從長期看，地鐵資產的權益不斷放大，具有很強的保值增值能力。
（三）軌道交通網絡匯集了穩定、巨大的客流量，使地鐵沿線的商業開發具有放大性、網絡性，對其進行規模化、集約化經營，實現其經營方式的品牌化、連鎖化、經濟效益的最大化附著在軌道交通的商業機會很多，在保證安全運營的前提下，通過對廣告、沿線物業、智能卡服務的開發等途徑增加地鐵項目的衍生收益。利用地鐵站點采取連鎖店、品牌店等現代營銷方式，地下商業網絡將隨著軌道交通網絡的成熟完善而發展壯大，并進而實現地下商業網絡向地上商業空間的覆蓋與延伸。

（四）軌道交通具有巨大、穩定、增長的現金流收入，具有極強的現金獲取能力軌道交通項目雖然投資大、回收期長、前期收支暫時不平衡，但項目具有長期穩定、持續增長的巨大現金流收入，使項目采取項目融資等市場化融資方式成為可能。

四、軌道交通投融資問題的基本思路
根據以上的分析，地鐵的投融資思路如下：
政府通過采取多種轉移支付政策手段，把地鐵帶來的外部性效益內部化，建立地鐵項目投資、運營所需的穩定的資金來源，在實現了項目基本的現金流平衡的基礎上，采取以下兩種方式解決：
第一，政府主導的負債型投融資方式：采取政府投資主體負責型融資方式，在政府提供一定資本金基礎上，充分發揮政府信用，利用多元化的債務融資手段，降低融資成本，短時間內籌措巨額建設資金，確保完成地鐵建設任務；在項目運營期內，通過多種手段統籌解決項目的還本付息問題。
第二，政府主導的市場化投融資方式：采取PPP等項目特許經營權等結構融資方式，在政府投資的主導下，通過特許經營的方式吸引社會投資，促進地鐵建設、運營領域的多元化、市場化，引入適度競爭機制，提高資金使用效率，提升建設，運營水平。
（一）對軌道交通傳統投融資模式的補充與完善——政府主導的負債型投融資方案
政府主導的負債型投融資的基本做法是，以地鐵公司為政府的投融資主體，組建新線項目公司，采用市財力以及在政策支持下企業自籌等方式，共同籌措項目資本金，資本金以外的部分由國外政府貸款、商業銀行貸款和企業債券等多元化的債務融資手段來解決。運營初期還本付息的來源為票款收入、市財力；隨著客流量的成熟，項目盈利模式的形成，還本付息的來源除票款收入外，將主要通過吸引社會投資，沿線商業開發收益及市場化融資來解決，逐步減輕對市財力的依賴。

1、政府主導的負債型投融資所具有的優勢
一是財政僅需少量現金投入，利用杠桿作用，帶動大部分債務資金，完成項目建設，放大財政資金效用，緩解政府即期現金支出壓力。二是銀行信貸資金供給充足，到位快，操作成本低，符合短期內完成地鐵項目的融資任務。三是債務資本成本低。2002年再次降息后，目前銀行長期貸款年利率已降到5.76%，長期企業債券的市場利率為4.4%左右，比銀行貸款利率還低。如果有足夠的信用支持，還可以通過委托貸款的形式吸引社會閑余資金，并進一步降低貸款利率。

2、資本金問題的解決
1）市、區財力直接投資。
主要由市、區兩級財力的投入，由地鐵公司等區縣企業，代各級政府行出資，組建新線項目有限責任公司
2）利用預期現金流籌措項目資本金。
把未來一定年限內對地鐵項目的財力投資，即一種預期的現金流，以政府紀要等文件形式確定下來，在此基礎上，銀行通過股本金置換等變通形式，把存量股本資本變現，作為新線的項目資本金投入。
3）利用信托貸款進行委托投資的形式籌集項目資本金。
由地鐵公司等投資主體委托信托公司，利用地鐵項目沿線土地收益作擔保，發行“地鐵項目資金信托計劃”募集資金，然后由地鐵公司等投資主體委托信托公司對新線項目進行投資，在一定程度上解決銀行貸款不能作為項目資本金的問題，同時具有審批環節少，操作簡便，資金到位快的優點。
4）利用售出回租賃的形式，變現存量資產，籌集項目資本金。
采用“售出回租”的融資租賃形式，將車站、洞體等不動產出售給融資租賃公司，獲得的資產轉讓收入可作為資本金進行對外投資；同時，地鐵公司向融資租賃公司承租該資產的使用權，并支付租金。采用融資租賃的方式籌集項目資本金具有成本低，操作簡單，審批環節少的特點，能迅速籌集到項目資本金。
3、債務資金的解決
采用以國內商業銀行貸款為主，企業債券、國外政府貸款為輔的多元化債務融資方式籌措資金。
1）國內商業貸款。地鐵項目由于盈利能力低、資產通用性差等原因，在以往都是在政府出具了還本付息承諾的條件下，才獲得的銀行貸款。實際上，地鐵項目作為大型市政公益企業，基本上擁有永續經營性，破產和清算的可能較小，而且地鐵的資產、權益隨著時間的推移，具有不斷增值放大的特點。因此，地鐵公司相比一般的公司在貸款主體因素上，對銀行的風險較?。涣硗?，地鐵沿線多種經濟迅猛發展，三產收入增長空間巨大，在政策支持下，地鐵項目運作一定年限后，逐漸具有一定的盈利性。通過反復溝通，這些情況已得到各大商業銀行的認可。
2）企業債券募集資金成本低，融資成本鎖定，期限長。企業債券每年付息，到期一次還本，對優化地鐵項目的財務結構非常有利。
3）集合委托貸款是國內金融領域近期的一個金融創新品種。該項業務的優點是集中社會資金進行基礎設施的建設，報批手續簡單，資金成本低，可滾動發行。
4）國外政府貸款綜合利率相對較低，期限長，但選項較嚴，手續較復雜，且在當前地鐵項目設備的國產化率的限制下，只有部分進口設備投資可采用混合貸款，具有一定局限性。
5）世界銀行貸款、亞行貸款利率低、期限長，但對兩國政府間的重視程度依賴性大，手續較復雜，審批時間長。據我們從國家有關部門了解到的信息，世界銀行、亞洲開發銀行對地鐵項目不做重點考慮，并且在工作程序上，現在受理的是三年后開工的項目，地鐵項目上報時間比較緊。
4、還本付息問題的解決
在項目建成后，巨額還本付息對政府、企業造成巨大壓力。因此，解決好還本付息問題是決定能否成功實現負債型融資的關鍵。
1）在項目規劃、建設階段采取有限措施，節省投資，從源頭上減少貸款，降低成本。在項目前期及建設階段，把保證工程質量與節省投資、降低融資成本結合起來。通過優化設計、合理安排工序，降低工程造價；通過采取在建設期大量使用票據融資，用短期資金融通長期資金等方式，減少長期銀行貸款數量，降低財務成本。
2）利用多元化的債務融資手段，優化債務結構，降低財務成本，籌措債務資金。
采取銀行貸款與企業債券、信托貸款、票據融資等多種融資工具相結合的方式，長期債務與短期債務相結合的方式，努力爭取各項融資手段的最優惠條件，最大限度的優化債務結構，降低財務費用。
3）爭取建立地鐵資金結算中心，對新線項目建設資金、償債資金、票款收入統一調劑運用，最大限度減少資金沉淀，提高資金使用效率。若成功實現上述措施，可大大減少利息支出。同時，有效平抑了還債高峰，增強了還本付息能力，大大減輕了項目的財務壓力。
4）建立地鐵建設基金，形成完善合理的償債機制。
充分發揮政府轉移政策手段，在總量上增加地鐵建設資金，并建立地鐵專項基金進行專業化管理，建設期用于投資，運營期用于專項補貼。
5）通過債務重組、存量資產變現等資本運營方式，進行還本付息，逐步完成負債型融資向市場化融資的轉化。目前國內部分城市地鐵線路已運營多年，隨著客流不斷成熟，不斷加強成本控制，在項目盈利的前提下，出售存量資產股權或特許經營權，回收一部分資金還本付息。另外，可以通過股權置換，借殼上市等手段，開辟資本市場融資渠道。發行股票上市融資，成本低，有利于改善企業的治理結構，目前地鐵資產規模太大，盈利能力有待提高，不利于整體上市。但目前資本市場殼資源豐富，且操作成本較低，由地鐵公司收購一個殼公司，并裝入一部分商業、廣告等經營性資產，一年后便可在股票市場進行融資。為結合以上融資手段的運用，在當前簽署的地鐵項目貸款協議中，應設計提前還款、未提款項等特別條款，為以后進行資產重組、債務重組等市場化投融資埋下伏筆。
（二）在軌道交通領域實施PPP模式的研究、實踐與創新 ——政府主導的市場化投融資方案實現地鐵項目市場化投融資的最大障礙是，項目具有外在性，盈利能力低。只有創造地鐵項目的盈利條件，才能吸引多元化投資主體，實現投資－收益－再投資的良性循環。根據以上思路，本人在前階段北京地鐵引入外資過程中，從結構融資的角度，采用項目特許經營權的運作方式，探索總結了兩種軌道交通PPP（public-private-partnership公私合營模式）模式。這兩種模式的實質是由政府與社會投資者共同參與地鐵項目的投資、建設、運營，共擔風險，共享收益。由于是地鐵新線項目，政府資金支持的程度較高，而政府的資金支持可理解為廣義的政府補貼，政府對項目在建設期的直接投資可理解為資本補貼或前補貼；在項目的運營期提供的補償可理解為運營補貼或后補貼。簡便起見，這兩種股權融資模式以政府補貼的不同來命名：即前補貼模式和后補貼模式。
1、前補貼模式，又稱建設補貼方式，即SB－O－T（Subsidize in Building，Operate and Transfer）模式
這種模式的實質是在項目的投資上明確界定項目公益性與經營性關系，政府不再對項目的經營性虧損補貼，把地鐵項目盈利部分突顯出來，吸引社會投資，提高資金使用效率。
具體作法是把一個地鐵項目分為A、B兩個項目。A項目包括車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設，由政府出資的投資公司來完成；B項目包括車輛、信號等資產的投資、運營和維護，吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經營協議。政府部門要根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益狀況等指標，對企業進行考核。在項目成長期，政府將其投資所形成的資產無償或以象征性的價格租賃給PPP項目公司，為PPP項目公司實現正常投資收益提供保障；在項目的成熟期，為收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產生超額利潤，將通過調整租金的形式，政府投資公司將參與收益的分配；在項目特許期結束后，PPP項目公司無償將項目全部資產移交給政府或續簽經營合同。項目結構見下圖：此模式的難點是政府集中投入比較大。另外相關法律法規、操作規則等有待于建立和完善。

2、后補貼模式，又稱運營補貼模式，即B－SO－T（Build，Subsidize in Operation and Transfer）模式
這種方式的實質是在項目的運營過程中，通過科學合理的運營補貼，并建立一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉，達到項目的公益性和經營性的統一。
具體作法是政府部門以預測客流量和實際票價為基礎，預先核定成本，在項目投入運營后按一定方法對運營虧損和投資收益進行補貼，項目的風險和收益在一定程度上由政府與企業在運營過程中共擔。特許期結束后，企業同樣要無償將項目全部資產移交給政府。
這種方式優點首先是政府補貼一次性投入少，對市財力壓力小且支出均勻；第二是采用激勵性管理方式，將激勵與約束有機結合，有利于在保證安全運營的前提下提高運營效率，實現多贏的格局；第三是政府與企業合理共擔市場風險，有利于確保公眾利益。
后補貼模式即運營補貼模式，是在國內現行政府補貼制度基礎上，結合我國基礎設施多元化市場融資的實際，進行了大量創新，具有很多優點和適用性，曾得到中國國際工程咨詢公司專家的肯定。

3、成功實施PPP模式必須處理好的幾個關鍵問題
PPP模式能否成功運用于軌道交通項目取決于多個因素，筆者通過近年來的研究與實踐，認為以下幾個因素是成功運作PPP模式所必須處理好的問題。
1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任——為大眾提供最優質的公共設施和服務——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效智力和決策的替代。在任何情況下，政府部門均應從保護和促進公共利益的立場，不但要在項目投資上保證主導地位，同時在項目的策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等方面進行指導和支持。
2）建立清晰完善的法律、法規體系。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。
政府部門應加強對地鐵特許經營方式融資的指導，建立健全有關的管理辦法和政策法規。如針對PPP模式中因政府無償投入部分不提折舊、象征性租賃等產生的財務問題，應協調好與現行國有資產管理辦法的矛盾。尤其是如何建立政府與地鐵企業之間的關系，如何建立政府對企業在運營、服務、安全等方面進行監督、約束、激勵的規則與機制。
3）建立地鐵項目的成本體系和票價調整機制。目前，國內地鐵缺乏客觀、合理的成本數據，如地鐵運營、維修等方面的業內標準，客流量等重要參數。但是，只有建立科學合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財政補貼的適度投放有據可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時也為地鐵商業化運作提供技術、財務等基礎資料。
另外，地鐵票價問題是地鐵項目市場化的核心。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與地鐵項目商業化所需要的自主定價之間，建立科學、合理、靈活的票價定價、調價機制，也是地鐵項目進行市場化操作的必要條件。
4）真正引入市場競爭機制，降低成本，提升管理水平。競爭招標是地鐵項目PPP模式操作過程中的核心內容之一。政府部門通過競爭招標確定投資者，中標投資者同樣也要通過競爭招標來選擇建設商、運營商和維護商。國內地鐵領域實施PPP模式，應逐步放開地鐵運營及維護市場，加強培育多元化的地鐵建設、運營市場，引入是市場適度競爭機制。在建設領域應不斷完善“代建總承包制”，進一步采用“交鑰匙”工程等建設方式；逐步實現“網運分離，帶車運營”的運營方式；采取管理合同、服務合同、租賃合同等方式加快市場化進程，為引入社會投資者創造完善的市場環境。
5）專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。
6）加快前期準備工作，豐富項目儲備，作好項目包裝。在具體項目運作過程中，PPP模式需要吸引社會資金。從以往經驗看，在招商引資過程中存在幾個比較大的問題。一是項目立項程序需進一步理順。國家有關部門對項目進行投資審批時，要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方處于對風險的控制，要求先提供可研報告，證明項目的可行性才能統一投資；這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目儲備滯后，當前部分基礎設施建設項目中仍然存在邊設計、邊施工、別籌資現象，項目規劃滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實施PPP，必須從項目的提出、規劃、可行性研究、投資者確定、開工建設等各個環節保持一致性和前瞻性。三是項目的包裝工作，以前基本設施建設項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報告，批復后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須要對項目本身進行商業化的包裝，在可研基礎上制定商業計劃書，通過專業機構向廣大潛在投資者進行路演，最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性、最終確定科學、合理的融資結構。

五、如何采用政府轉移支付手段對地鐵項目的外部效益內部化外部效應存在，會使市場機制的作用出現扭曲，不能對資源進行有效的配置，這就需要政府進行干預。政府對地鐵的干預主要表現為政策的引導和經濟的支持。政策的經濟扶持通常有兩種方式：一是對地鐵直接提供財政補貼，即所謂的“直接轉移支付”，如運營補貼、資本補貼；二是政府給予地鐵企業在地鐵沿線的土地開發、商貿和廣告等特許經營權，以商業性收入彌補運營業務，實現外部效應內部化，即所謂的“間接轉移支付”。

（一）為滿足當前工程需要，采取直接轉移支付手段，大幅增加地鐵建設的政府資金來源本著“誰受益，誰投資”的原則，除政府正常的財政收入投資外，還應將沿線受益的房地產商、工商企業的增值收益作為地鐵的投入。如政府將地鐵沿線土地出讓金增值部分歸集起來，作為新線項目的投資；主要可采用以下兩種手段：
1、由政府主管部門建立地鐵建設專項基金，專門用于地鐵建設的項目資本金投入、還本付息。這一手段用于地鐵建設期資金籌措，操作簡便，見效快。地鐵專項基金的主要來源有兩個：
1）利用新線地鐵沿線的土地出讓金增收部分，以及土地開發收益作為償債基金的主要來源：
建議在以新建車站為圓心的1公里半徑范圍內，按每平米100元的標準增收。也可簡化對地鐵沿線左右兩側各一公里的帶形區域內的房地產在繳納土地轉讓金時，每平米增加100元。
2）是征收軌道交通專項稅費。為籌集地鐵與輕軌的建設資金，可仿照國外某些做法，征收地鐵專項稅費。如德國政府從1967年到1992年間，規定從汽油稅中抽取0.6馬克/升，專門用于建設城市軌道交通項目，保證中央政府的資金投入；巴黎大區政府還規定9人以上的企業要交納城市交通建設管理費；
2、建立地鐵項目土地儲備制度。從長遠看，地鐵項目具體線路規劃情況應與沿線土地的運作同步統籌考慮。一個地鐵項目不但要包括線路的建設、運營，還要包括與之配套的沿線土地面積、用途、開發效益測算等，并把這部分土地在項目規劃披露之前控制起來，形成專項的土地儲備，通過對沿線房地產的運作，來籌措地鐵建設、運營資金。
建議建立地鐵項目土地儲備制度，由市規劃、土地部門把地鐵沿線的部分土地控制起來，地鐵項目規劃公布后進行拍賣，獲得資金的主要部分劃歸地鐵專項資金，作為政府資金投入到地鐵的建設、運營中去；也可以把一部分土地的開發權賦予地鐵行業專門的房地產公司，由其開發運作，收益彌補地鐵項目運營收入。
而北京作為首都在土地的開發利用上具有一定獨特性：一是從保護古都文化的角度，許多商業地段限高，容積率低，土地開發回報受限。二是北京部分土地要適合中央國家機關的需要，市政府在對全市土地的統一控制力度上受一定影響。三是需要一定時間對擬劃撥土地進行大量的勘測、評估，來確定所需土地的數量、質量。因此，在當前工期緊的情況下，有關土地措施確實很難立刻發揮作用。但發展看，地鐵沿線土地的有效開發利用，是成功實現北京地鐵市場化運作的重要途徑。
（二）采取間接轉移支付手段，如將地鐵沿線的土地、商貿、廣告等經營性業務由地鐵公司經營，由地鐵公司聯合專業化投資者，對地鐵沿線的房地產、廣告、商貿進行統一開發，實現規模化、專業化經營，實現收益彌補運營業務虧損
國內外成功經驗顯示，進行地鐵沿線商業開發是地鐵提高經濟效益的主要手段。由地鐵公司引入社會投資者共同對地鐵沿線商業資源進行整合，發揮規模效益，實現地鐵項目外部效益內部化。由地鐵公司組建一級房地產開發公司，對政府批給的地鐵沿線土地進行專項開發。在現有基礎上，給予地鐵企業更大的廣告、商貿等特許經營權。允許在地鐵出口、車站頂蓋開展廣告業務，允許拍賣地鐵車站冠名權，適當放開對地鐵車身廣告等領域的限制。加大對地鐵通訊、商貿等資源的開發，增加其他業務收入。條件成熟后，將這部分盈利性較強的資產包裝上市，成為地鐵項目在資本市場融資的窗口，并進一步擴大了地鐵房地產、廣告、商貿的產業規模，獲得更大的經濟效益，用來支持地鐵項目的還本付息。
但地鐵各條新線相關房地產、廣告、商貿，應由地鐵公司聯合新線投資者成立專門的公司，進行統一管理、統一經營。否則，一條線一個廣告公司、房地產公司，眾多的公司很有可能出現地鐵沿線資源的浪費，地鐵行業內部自己惡性競爭，并給運營工作帶來一定的干擾。只有進行規?；?、專業化經營，才能充分發揮地鐵網絡化資源優勢，實現經濟效益最大化，部分用來彌補新線投資者的收益，部分由地鐵集團再投入到新線建設、老線運營中去，實現政府對地鐵財政補貼的最小化。