國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域引進PPP模式運作的研究與創(chuàng)新

我國宏觀經(jīng)濟近年保持了高速持續(xù)的增長，過去十年國民經(jīng)濟的增長速度年均在9.7%以上。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進經(jīng)濟增長的主要動力，軌道交通建設(shè)又是近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重點。根據(jù)國家有關(guān)部門信息，“十五”期間國內(nèi)用于城市軌道交通建設(shè)的投資將達2000億元。由于軌道交通（以下簡稱“地鐵項目”）造價高昂（地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元左右），籌集建設(shè)資金成為制約軌道交通迅速發(fā)展的主要問題。

根據(jù)國際經(jīng)驗，世界各城市地鐵項目的投融資、管理模式大多采用“國有國營”的模式，即完全由政府財政投入、建設(shè)并運營。采用這種模式的主要原因在于地鐵項目投資大，盈利低，投資回收期長，社會投資者投資地鐵建設(shè)和運營的積極性不高。世界主要的特大型城市，如紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等城市的地鐵項目都采用“國有國營”這種模式。

為了拓展資金來源，提高建設(shè)、運營效率，一些國家或城市在傳統(tǒng)的“國有國營”模式的基礎(chǔ)上對地鐵的融資渠道、建設(shè)和運營環(huán)節(jié)進行了一定程度的改革，建立多種收益模式，不同程度地吸引社會投資，同時引入市場競爭機制，達到對地鐵項目市場化運作的目的。其中，PPP模式作為近年來在國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新興的一種項目運作方式逐漸受到了廣泛的關(guān)注。

一、PPP模式定義和特點
PPP是英文“Public Private Partnership”的簡稱，中文直譯為“政府民營合作制”，主要指政府部門與民營機構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達成伙伴關(guān)系，共同完成某些基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、建設(shè)及運營任務(wù)。該模式興起于上世紀八十年代初的英國。

PPP模式的基本特征為政府與企業(yè)共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險和責(zé)任，主要是通過政府政策的引導(dǎo)和監(jiān)督，在政府資金的支持下，在項目的建設(shè)期和運營期廣泛采取民營化方式，向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入民間資本及專業(yè)化的管理和服務(wù)。PPP模式的核心就是隨著市場競爭機制的形成，通過招標方式選擇最佳投資商、建設(shè)商和運營商，降低項目建設(shè)和運營等環(huán)節(jié)的成本，從而保證基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，進一步保障消費者利益。

二、PPP模式實施的條件
PPP模式能否成功運用于基礎(chǔ)設(shè)施項目取決于多個因素，從國外近年來經(jīng)驗來看，筆者認為以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件。

1、政府部門能否為PPP模式的運作創(chuàng)造一個好的政策環(huán)境和市場環(huán)境，是實現(xiàn)PPP模式的基本條件。
地鐵項目作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有自然壟斷性。采用PPP模式運作地鐵項目實質(zhì)上是在壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場競爭機制，而政府的職能的合理定位和有效履行是實現(xiàn)這一目標的決定性因素。一方面，政府部門的各種行政審批權(quán)的下放或解除，確實是減少行政手段干預(yù)市場經(jīng)濟的重要舉措；但另一方面深化市場經(jīng)濟改革，尤其是推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化進程，更需要政府轉(zhuǎn)化職能，盡量采用市場化的或激勵性的支持手段，為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長期持續(xù)的發(fā)展必要的條件。
如地鐵項目具有的一定公益性特征，必須遵循政府定價的低票價原則，這就使社會投資者很難回收地鐵項目高額的沉淀成本而實現(xiàn)收益。因此，政府部門有必要為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建立有效的成本和定價機制、投資收益機制，以及透明的監(jiān)管機制；另外，在項目進行PPP模式運作下，需要在項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營和維護等各個階段，對政府部門與企業(yè)部門各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，保護雙方利益。因此，PPP項目的運作需要清晰、完善的法律、法規(guī)制度予以保證。
2、培育產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，塑造適度競爭的市場結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)PPP項目運作的微觀基礎(chǔ)。
目前，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)基本上是由國有大企業(yè)壟斷投資、建設(shè)、經(jīng)營。由于出資人權(quán)利不到位，及政企不分等體制性因素制約，我國基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)缺乏激勵機制、約束機制，不是真正的市場競爭主體，無法真正有效地參與到PPP項目運作中來。而民營企業(yè)目前要大規(guī)模參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在資金實力、管理方式等方面還有待于進一步發(fā)展完善。應(yīng)使國有資本在軌道交通運營業(yè)務(wù)、沿線商業(yè)開發(fā)等潛在競爭性的環(huán)節(jié)上戰(zhàn)略退出，最大限度地引入民間資本、鼓勵競爭；而在洞體等具有自然壟斷特性的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)上，仍然保持國有獨資或國有控股，保持國有經(jīng)濟的控制力。因此，要成功實現(xiàn)軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目的PPP模式運作，還必須加快國有企業(yè)股份制改革，加快民營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的發(fā)展壯大，進一步促進我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域打破壟斷、引入社會投資者，構(gòu)造一個產(chǎn)權(quán)主體多元化、適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。
3、建立、健全投融資中介服務(wù)體系是成功實現(xiàn)PPP項目的技術(shù)保障。
PPP模式的運作采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資、項目融資，廣泛運用比較復(fù)雜的金融、財務(wù)和法律等方面的知識，專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持是項目運作所必須的。地鐵項目的PPP模式運作是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在融資顧問、財務(wù)顧問、技術(shù)顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機構(gòu)的共同協(xié)作下才能完成。而成熟完善的投融資中介服務(wù)體系，是高質(zhì)量、低成本完成項目融資任務(wù)的保證。因此，要加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)，加強對投融資中介市場的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，使投融資中介服務(wù)機構(gòu)通過公平競爭，提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP模式的運作提供有力的技術(shù)保證。

三、切合國內(nèi)軌道交通項目的PPP模式
PPP模式?jīng)]有固定的投資模式，根據(jù)每個項目的特點、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的具體情況，形成每個項目自身的投資模式。筆者結(jié)合我國軌道交通行業(yè)的實際特點，從結(jié)構(gòu)融資的角度，采用項目特許經(jīng)營權(quán)的運作方式，創(chuàng)新性地總結(jié)出兩種國內(nèi)地鐵項目的PPP運作模式。這兩種模式的實質(zhì)是由政府與社會投資者共同參與地鐵項目的投資、建設(shè)、運營，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益。在這兩種模式下，政府資金都將參與到整個地鐵項目的不同階段。

在項目建設(shè)期，政府直接投資可理解為資本補償或前補償；在項目運營期，政府提供資金支持可理解為運營補償或后補償。簡便起見，將這兩種在不同階段介入政府資金的PPP模式命名為前補償模式和后補償模式。

1、前補償模式，又稱建設(shè)期補償方式，即SB-O-T (Subsidize in Building , Operate and Transfer)模式
具體作法：把整個地鐵項目分為A、B兩個部分。A部分包括地鐵車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來完成；B部分包括車輛、信號等設(shè)備的投資、運營和維護，由社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，按照提供服務(wù)的質(zhì)量、安全、效率等指標，對PPP項目公司進行考核。在項目成長期，政府將其投資所形成的A部分資產(chǎn)無償或以象征性價格租賃給PPP項目公司，為PPP項目公司實現(xiàn)合理的投資收益提供保障；在項目的成熟期，通過調(diào)整A部分資產(chǎn)租金的形式，收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤；在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司無償將地鐵項目的全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。

此模式的特點：優(yōu)點是通過對項目的分拆，降低了政府財政資金壓力，吸引了社會資金，降低出資雙方的風(fēng)險；同時，在引入社會資金的同時帶來了規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營，比較有效地建立了地鐵項目的市場化收益機制。難點是政府在建設(shè)期資金投入仍然較大，相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)則等還有待建立和完善，并相應(yīng)增加部分中介費用。

此模式的實質(zhì)：即把項目的投資分為公益性與贏利性，公益性部分由政府投資，贏利性部分吸引社會投資，從而擴大資金來源，提高資金使用率，降低投資風(fēng)險。

2、后補償模式，又稱運營補償模式，即B-SO-T (Build ,Subsidize in Operation and Transfer)模式
具體做法：按照目前國內(nèi)固定資產(chǎn)投資項目的資本金制度，國有企業(yè)與民營企業(yè)共同出資組建項目有限責(zé)任公司，負責(zé)地鐵新線項目的投資、建設(shè)和運營。政府部門以預(yù)測客流量和實際票價為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項目公司的運營成本和收入，對產(chǎn)生的運營虧損給予相應(yīng)補貼。在項目投入運營后，當實際發(fā)生客流量比預(yù)測客流量增加或減少的幅度超過一定比例，假定為2.41%（運營期內(nèi)客流量的年均增長率）時，其超過部分所形成的損益，由政府和項目公司按一定比例共同承擔(dān)或享有，即相應(yīng)增加或抵扣項目公司年度政府運營補給；預(yù)測客流量每三年作為一個調(diào)整期，當?shù)谌甑膶嶋H發(fā)生客流量比預(yù)測客流量增減的幅度超過2.41%，對以后年度的預(yù)測客流量進行調(diào)整。特許期結(jié)束后，企業(yè)同樣要無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府。

此模式的特點：此模式即運營補償模式，是在國內(nèi)現(xiàn)行政府補貼制度基礎(chǔ)上，結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施多元化市場融資的實際，進行了大量創(chuàng)新，具有一定優(yōu)點和適用性。

此模式的實質(zhì)：是在項目的運營過程中，通過科學(xué)合理的運營補償，并建立一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉(zhuǎn)，達到項目公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。

四、將PPP模式運用到國內(nèi)地鐵項目中還需注意的問題
前文中提到了PPP模式成功實施的幾個關(guān)鍵因素，在此筆者結(jié)合地鐵項目的特點分析一下PPP模式運作過程中的幾個具體問題。
1、加強對地鐵融資的指導(dǎo)，建立健全的管理辦法和政策法規(guī)。在國內(nèi)，PPP模式的應(yīng)用仍處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全，處理具體問題時缺乏權(quán)威指導(dǎo)。有關(guān)政府部門應(yīng)抓緊研究軌道交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資、建設(shè)、運營等各方面PPP運作的標準化操作流程，降低社會投資者進入軌道交通行業(yè)的成本，同時便于政府部門的科學(xué)、合理的決策和管理。尤其是如何建立政府與PPP公司之間的關(guān)系，如何建立政府對企業(yè)在安全、服務(wù)、運營、票價等方面進行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機制；如何建立軌道交通等經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報補償?shù)木唧w可操作性辦法。如價格補償機制、土地補償機制、廣告商貿(mào)補償機制等，為每個具體軌道交通項目建立投資收益模型創(chuàng)造條件。

2、加快前期準備工作，豐富項目儲備，作好項目包裝。
在具體項目運作過程中，PPP模式需要吸引社會資金。從以往經(jīng)驗看，在招商引資過程中存在幾個比較大的現(xiàn)實問題。一是操作程序的顛倒紊亂，國家獨立對項目進行投資時，要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方出于對風(fēng)險的控制，要求先提供可研報告，證明項目的可行性才能同意投資。這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目儲備滯后，當前基本設(shè)施建設(shè)項目中存在邊設(shè)計、邊施工、邊籌資現(xiàn)象，項目規(guī)劃滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實施PPP，必須從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是項目的包裝工作，以前基本設(shè)施建設(shè)項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報告，批復(fù)后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須要對項目本身進行商業(yè)化的包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計劃書，通過專業(yè)機構(gòu)向廣大潛在投資者進行路演，最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性，最終確定科學(xué)、合理的融資結(jié)構(gòu)。

3、建立地鐵項目的成本體系和票價調(diào)整機制。
目前，國內(nèi)地鐵缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)，如地鐵運營、維修等方面的業(yè)內(nèi)標準，客流量等重要參數(shù)。但是，只有建立科學(xué)合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財政補貼的適度投放有據(jù)可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時也為地鐵商業(yè)化運作提供技術(shù)、財務(wù)等基礎(chǔ)資料。
另外，地鐵票價問題是地鐵項目市場化的核心。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與地鐵項目商業(yè)化所需要的自主定價之間，建立科學(xué)、合理、靈活的票價調(diào)整機制，也是地鐵項目進行市場化操作的必要條件。
綜上所述，PPP不失為一種提高國內(nèi)地鐵運行效率的有效模式，在參考國外成熟行業(yè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有關(guān)政府部門應(yīng)引起重視，成立專家小組從法律法規(guī)、價格體系、參與者合同標準等各方面完善PPP模式的具體操作規(guī)程，從而保證PPP能夠成功運用到地鐵項目，并為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟一條新的發(fā)展壯大之路。